天津金融资产交易所

400-176-1818

客服热线(9:00-18:00)

PPP资产交易专栏丨20+大咖争鸣!PPP项目股权退出机制如何设置更合理?(下篇)

发布日期:2019年09月05日 点击:

“如何设置合理的PPP项目股权退出机制?有哪些相关建议?”


日前,这个话题引发了24位财政部入库专家的热烈讨论,有共识也有分歧,但都对PPP健康、持续、高质量发展颇为有益。


“PPP资产交易和管理平台”作为国内首家致力于开展PPP资产交易的专门平台特对研讨要点进行了梳理,上期发布了:

PPP资产交易专栏丨20+大咖争鸣!PPP项目股权退出机制如何设置更合理?(上篇)

本期继续分享第4、5部分,供学习参考,如有不妥,欢迎指正。我们真诚期待与各位共同推进我国PPP二级市场的发展!


04  股权退出机制的设计

(一) 启动股权转让程序的前提条件


股权退出应当满足一定的前提条件,不符合前提条件的一般不允许启动股权转让程序,其中讨论得最多的是“锁定期”:一是否设置;二是如何设置。


绝大多数专家认为设定锁定期是股权退出机制的必要内容,但是刘飞认为,基于PPP项目的目标考虑,“不应在PPP政策和PPP项目合同中对PPP项目的股权转让、退出等做出锁定性的规定,而应当致力于设置完整而明确的绩效考核制度,这样可以在给予投资人资金流动自由的同时,确保项目整理实现产出绩效目标。


在绩效考核体系明确的情况下,退出方和进入方自然会根据具体情况对项目建设、运营责任与风险进行合理分配,这属于商业行为,政府方不需干涉过多。”


关于如何设置也存在很多不同观点。陈果认为“在PPP项目公司成立后至竣工结算前维持项目公司股权稳定”,是众多主张设置锁定期的专家中建议设置期限最短的;其余专家主张应当为进入运营期若干年后,其中建纬律师事务所法律类专家李成林表示,“一般是项目开始运营后的2年,通常至少需要在项目缺陷责任期满后的一定期间”。


郑大卫主张“对于不同的社会资本参与方设定不同的股权锁定期”,建议“对财务投资人,在项目进入运营后可以允许设置较短的锁定期;对施工企业,锁定期需与项目缺陷责任期衔接;未经政府同意,原则上不得变更控股股东和运营方”。


也有专家认为,锁定期的设置除了关注期限本身,还应当关注项目运营情况,比如赵仕坤主张“项目正常运营一定年限”,李成林表示住建部《城市生活垃圾处理特许经营协议示范文本》第三章第八条也作了这样的规定。


设定锁定期主要基于保障地方政府利益,但中铁(上海)投资集团有限公司财务类专家刘新平认为也需要保障社会资本顺畅地退出的权利,建议“既要规定锁定期下限,也要规定其上限。”。


锁定期也建议设定例外情形。比如李成林认为在金融机构行使介入权、向关联方转移、政府方转让股权可以有条件地解除锁定期对股权变更的限制。


与锁定期直接相关的另一个重要问题是股权在项目建设期能否转让。按照锁定期的设计理念和目的,原则上应认定不能,但也有专家主张项目发生中止等特殊情形时可以例外。如赵仕坤认为“应在PPP项目合同中明确,如遇不可抗力或社会资本融资无法落地、‘四证’不齐无法开工、建设质量严重不达标等违约事件导致项目在股权锁定期内中止,项目实施机构要及时做好接管工作的同时,重新履行招标程序并启动股权转让程序,保障项目实施持续运行”。


另外,樊林认为项目资本金缴纳情况也是重要的交易底线,“社会投资人至少缴纳了全部或大部分项目资本金之前,不得转股”。


(二) 稳定运营保障机制


PPP项目股权退出应当坚守“确保PPP项目稳定可持续”的底线,因此交易机制的设计必须重点考虑“运营保障”。众多专家关于“运营保障”机制的设计主张主要具体体现在以下两个方面:一是股权受让方的资格、能力和受让要求;二是主张原社会资本方承担“担保”责任。


1、 股权受让方的资格、能力和受让要求


预设股权受让方的资格、能力和受让要求已是众多专家的基本共识,需要进一步明确的是如何设置(标准高低和考察因素)以及审查机制。


吉林功承律师事务所法律类专家宿辉认为,按照“实质重于形式”,“通过受让股权而进入项目的第三方,其实质能力应优于股权出让方(出让方仍应与受让方承担连带责任)且经政府方同意,即实质上应使项目条件变得更优而非相反。”持类似观点的还包括薛起堂。


李成林表示,“政府希望在合同中规定受让人应具有履行该PPP项目足够的资金、信誉、同样或类似的PPP项目履行经验,并承继转让方在项目中的所有权利义务等。”


陈果认为,如果是引进新的投资人,“股权受让单位需符合项目采购时的资格要求”。

杨捷认为,应“不低于原社会资本方的经营能力”。


周兰萍认为,“不宜照搬项目采购时对建筑承包商资质条件的要求,而应侧重股权受让方和社会资本方联合体整体是否有足够能力承担项目运营期内工程质量维保的相关风险”。


可见,预设股权受让方的资格、能力和受让要求不能一刀切,需要结合项目阶段和实际情况,考察因素应当有所侧重,以受让方履行项目职责所需为设定的基本思路。


此外,除了正面清单,还应当注意负面清单,如禁止PPP有关法律法规规定的特定主体违规受让项目股权,李成林黄华珍就认为“本级政府所属融资平台公司(未脱钩)及其他控股国有企业不能作为项目公司股权的受让人”。设定亦不能违反公平、公正原则,不能有任何地域或其他方面的限制。


2、 原社会资本方“担保”责任


一些专家认为,原社会资本的项目责任并不能因为股权转让而当然免除或者完全转移给受让方,需要继续为受让方后期的履约行为和结果向政府方承担“担保”责任,具体形式包括承诺、保证、对赌机制、保函等。比如:


杨捷主张,“原社会资本应提供与前期建设、运营相关的后期绩效考核承诺或保证、安排,以确保股权退出行为不会影响政府绩效评价的连续性。”


宿辉提出,“PPP项目社会资本方的股权转让,应坚持‘以责任为导向的实质重于形式原则’”。其中的责任导向,“即股权转让不应免除中选社会资本的连带责任,中选社会资本在采购阶段对于政府方的承诺,不因其转让股权而免除。同时,因考虑法定责任不得转让。”


刘新平认为,“要加强对赌机制的设计创新,如可设计对赌机制,受让的社会资本在若干年内绩效考核不满足要求的,或由于运营不利导致政府补贴额增加的,原社会资本应予以回购。”


颜立群建议,可“以保函等方式锁定运营责任”,避免因股权转让造成“可能有悖于后续运营和绩效考核的延续”的问题。


(三) 交易活动的开展


如何开展交易涉及交易规则、交易准备、交易方式、交易流程、投资者、交易成本、交易场所等多个方面的内容。


杨捷认为,“股权受让方的选择应遵循公开、公平、公正的原则,并符合《政府采购法》等相关法律文件规定”。


赵仕坤主张,“遵循公开性、竞争性原则,优先选择受让方”。


清华大学学术类专家王守清认为,“不能违反资产交易监管要求”是交易的底线之一。


如果转让股权属于企业国有股权的,薛起堂认为,“股权转让需要在公共资源交易中心平台进行招拍挂,不能私下转让”;周兰萍认为,“应当兼顾国有资产交易监督管理的相关规定”;中瑞世联资产评估(北京)有限公司山西分公司咨询类专家王勇认为“按照国有资产监督管理规定履行相关程序”。


上述交易机制的讨论,反映出PPP项目股权转让目前还缺乏充分考虑PPP模式特殊性、专门的交易市场,以及与之配套的法规政策、交易规则对各当事方的行为进行规范和指导。


(四) 审批手续


众多专家达成的另一个重要共识是,股权转让必须经政府方同意,这是最基本的审批手续。尤其特殊情形下更需要政府方同意,比如涉及变更控股股东和运营方(郑大卫)、项目陷入困境,需要进行股权转让或者引进新的投资人的(陈果)。


除了政府方同意外,股权转让还涉及依据《公司法》的规定向政府方出资代表征求同意。周兰萍对此提出另外一个问题“政府方出资代表在项目公司股权变动管理中的作用及政府前置审批程序之间的衔接性问题”。


另外,王守清认为股权转让还应“获得金融机构的认可”,即履行金融机构审批手续,以保障金融机构的利益。持类似观点的,还有建设银行建银工程咨询有限责任公司山东分公司财务类专家尹昱。


(五) 其他考虑


1、 “两标并一标”。有的股权转让涉及受让方能否依据有关规定免于招标程序直接获取项目施工机会的问题,即“两标并一标”,这也是建设期项目股权转让意向受让方关注的重要问题。对此,王守清认为,股权转让“不能变相逃避招标、采购要求,中标后未经政府同意不得转让他人,要严格‘两标并一标’条件”;樊林也认为“新股东不是社会资本方,不得当然享有‘两标并一标’模式下自动取得项目设计、施工方的资格”。


2、 政府负债。王守清认为,“不能变相造成地方政府负债,地方政府或未脱钩国企回购要考虑或有债务和是否物有所值”。


05  股权退出机制的设置原则


尽管社会资本进行股权转让,盘活存量资产,优化资金使用效率的积极性很高,但几位专家保持谨慎的乐观,认为亟需要解决PPP项目股权缺乏“可交易性”的问题,比如项目收益率偏低(李竞一龙元明城投资管理(上海)有限公司行业类专家章贵栋尹昱)、政府方不会轻易同意(李竞一)、估值难(尹昱)、缺乏投资人(章贵栋)、交易税费等交易成本高(尹昱)、股权转让市场未建立(黄华珍)等。


因此,众多专家建议从建立股权转让市场、完善市场化安排机制、制定配套的政策法规、培育基础设施领域长期股权投资人等几个方面解决股权转让困难的问题。


比如,山西万方建设工程项目管理咨询有限公司咨询类专家连国栋建议,“建立PPP项目的交易市场,并制定配套的政策法规,是PPP项目股权转让的水流动起来”、“建议降低PPP项目股权转让方面涉及的交易费用、税费,减少转让成本;建议增加股权转让方面涉及的市场化安排机制,就简化流程方面安排一些措施,并引导政府在可行性缺口补助的支付、履约等方面提供一些增信措施,以此提升项目转让的吸引力”。


黄华珍建议,“建立股权转让市场,合理确定股权转让机制”。


赵仕坤认为,“迫切需要一个既符合相关法律法规又兼顾PPP项目特殊性、既能面对公开市场又不违背政府采购要求的专业交易平台,积极开展尽职调查、资产评估、审计等专项程序,杜绝违规行为及国有资产流失。”


刘新平认为,“PPP项目具有重资产、长期限的属性,如果在顶层设计层面不能保障社会资本顺畅地退出,任何社会资本做PPP都不能长远。”


章贵栋主张,“培育基础设施领域长期股权投资人……这既有金融市场那个结构的原因……也有制度的原因。因此,建议以中国PPP基金委代表的专业PPP项目投资管理机构发挥引领作用,参与正常进入运营期的项目股权交易,激活市场,积极引导金融机构、保险公司甚至养老金管理机构参与PPP项目,推动PPP二级市场的发展。”


周兰萍提出,“建议在充分考虑PPP模式的特殊性及公共设施产权或经营权的交易特点、交易惯例,试点和探索更为高效的国有股权退出和具体操作路径。”

end



文章资料来源:财政部PPP中心《【专家库交流实录】如何设置合理的PPP项目股权退出机制?有哪些相关建议?》

整理:天金所 梁科鲁


公司股东