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PPP资产交易专栏丨20+大咖争鸣!PPP项目股权退出机制如何设置更合理?(上篇)

发布日期:2019年08月29日 点击:


“如何设置合理的PPP项目股权退出机制?有哪些相关建议?”


日前,这个话题引发了24位财政部入库专家的热烈讨论,有共识也有分歧,但都对PPP健康、持续、高质量颇为有益。


“PPP资产交易和管理平台”作为国内首家致力于开展PPP资产交易的专门平台特对研讨要点进行了梳理,供学习参考,如有不妥,欢迎指正。我们真诚期待与各位共同推进我国PPP二级市场的发展!


01  股权“退出”的理解


上海济邦投资咨询有限公司咨询类专家李竞一认为,“‘退出’本身,包含返回一级市场的退出(即政府方回购或提前终止)以及二级市场的退出。返回一级市场的退出,如果不是提前终止形态的,恐怕会被认定为违规回购。”


从二级市场的退出角度来看,龙元建设集团股份有限公司财务类专家颜立群认为“可以分为两类,一种方式资金回笼,可以看做是将股权未来的收益提前兑现,但股权并不转让,另一种方式就是实现股权转让”。在倾向性上,云南省财政厅金融合作中心政策类专家杨捷建议“首先是结构性融资方式等方式退出,其次才是选择股权转让等方式”。

北京德恒律师事务所法律类专家黄华珍从广义的角度理解“退出”,认为方式包括“IPO、股权转让、原股东回购、资产证券化、减资退出等”。


除此之外,北京中泽融信管理咨询有限公司咨询类专家赵仕坤北京市华舟律师事务所法律类专家樊林认为“增资”也是方式之一,不过需要进行限制,“新的投资人要与原中标的社会资本方共同向政府方承诺,履行原PPP项目及配套文件项下各项义务。新股东不是社会资本方,不得当然享有‘两标并一标’模式下自动取得项目设计、施工方的资格。”



02  股权退出机制的设置原则


(一) 确保PPP项目稳定可持续


PPP项目股权退出必须确保PPP项目稳定可持续是所有专家的基本共识,是退出机制设置的底线,如:


北京市中伦(上海)律师事务所法律类专家周兰萍认为,“在发生项目公司股权变动时不应影响项目的正常投融资、建设和运营,从而确保所提供公共服务和产品的稳定性和持续性”。


上海浦东发展银行财务类专家郑大卫认为,“保障项目顺利运营、各方责任不变和项目财务稳定是底线,同时,必须兼顾各方利益,设置退出机制可有一定灵活性”。

广东盛唐律师事务所法律类专家马浩然认为,“不能脱离项目根本,双方均应坚持不影响项目建设及运营的延续性、不影响项目推进的底线”。


北京金准咨询有限责任公司咨询类专家郑敬波认为,“保证公共服务和产品提供的普遍性义务的持续性和稳定性”。


上海市锦天城律师事务所法律类专家刘飞认为,“PPP项目的目标有两个:一是追求项目产出绩效提升;二是实现项目融资。基于这两个目标,所有PPP项目的政策制定都应有利于项目融资目的的实现和产出效率确保”。


(二) 考虑不同情形,分类区别设置


不同情形下的股权退出有不同的需求和特点,因此专家建议退出机制的设置不能“一刀切”、“一窝蜂”,可以在一般机制的基础上设置例外管理机制。


从转让主体来看,分为建造承包商、(财务)投资者、运营商等主体。各类主体对PPP项目有不同的“投资目的和利益诉求”,“在项目全生命周期内承担不同的职责和风险,其对项目的投资周期诉求也有所不同”;有的还涉及到项目中止、终止时的政府方强制转让、融资机构的介入权行使等问题。如毕马威企业咨询(中国)有限公司财务类专家陈果认为,“应注意对联合体成员牵头单位、运营单位的股权转让进行比例或年限限制。”


从转让对象来看,分为向联合体其他成员转让、向关联方转让、向政府方转让和对外转让。如周兰萍认为“不导致任何一方完全退出项目投资的,该内部股权变动并不必然影响社会资本联合体共同承担项目风险,在此情况下,对社会资本方的内部股权变动也应作为社会资本股权锁定的例外情形”;中铁十七局集团有限公司财务类专家段志文认为,股东内部转让,“便捷、成本低,自由协商的价格符合退出股东的心理预期”。


从标的项目来看,马浩然认为“根据不同的项目要求进行设定”,“对于涉及国计民生、社会公共利益的项目如污水、垃圾处理等项目不能让社会资本轻易退出”。


从转让方式来看,分为IPO、股权转让、原股东回购、资产证券化、减资退出等。比如郑大卫认为,“培育PPP二级市场,股权退出机制要有利于吸引财务投资人和二级市场流转,积极吸引保险、养老金等资金进入PPP二级市场。对于资产证券化(PPP REITs)等,可以作为股权变更的例外情形。”


03 股权退出机制应当提前安排


众多专家认为,PPP项目股权退出机制应当提前安排,从“项目识别论证阶段”开始设计、论证甚至进行“必要的市场测试”,并在项目实施方案、招投标文件、PPP投资协议、PPP项目合同、公司章程中进行明确规定或约定;现有协议如果没有约定的,应当及时开展PPP再谈判进行补充约定,一旦约定后,应当成为政企双方开展PPP项目股权退出的重要依据。如:


赵仕坤认为,“在PPP项目识别论证阶段应结合项目特点,在项目实施方案中设置股权退出机制,充分征求相关部门、专家的意见。PPP项目采购阶段应在PPP项目合同中对股权退出机制予以明确”。


郑大卫认为,“实施方案可就股权退出机制进行必要的市场测试”。


北京市惠诚律师事务所法律类专家薛起堂认为,“实施方案和合同必须明确规定社会资本方的股权可以转让”。


未完待续



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文章资料来源:财政部PPP中心《【专家库交流实录】如何设置合理的PPP项目股权退出机制?有哪些相关建议?

整理:天金所 梁科鲁

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