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PPP资产交易专栏丨社会资本参与矿山修复项目投融资模式分析

发布日期:2019年08月22日 点击:

 


作者:赵晨科、王予函  作者单位:济邦咨询

作者:刘今朝   作者单位:重庆市国土整治中心

 

随着生态环境保护重要性日益体现,矿山生态修复工作进入全面统筹推动阶段,自然资源部已下达了废弃露天矿山治理任务,但是面对矿山量大面广现状、生态修复和资源利用困境,矿山修复任务完成难度较大,一方面是资金保障与落实难度大,当前生态保护修复资金投入总体不足,来源渠道较为单一;另一方面是矿山资源价值挖掘难度大,现阶段矿山修复的目标不仅是复垦复绿,而是充分利用矿山的资源属性与产业相结合进行价值挖掘,但是矿山资源再利用掣肘颇多,必须实现经济价值和环境价值的协同。因此,本文尝试探索社会资本参与矿山修复的投融资路径,利用社会资本的市场优势解决资金难题和产业难题,突破矿山修复项目的困境,为社会资本和政府部门实施矿山修复提供借鉴。

 

一、   矿山修复钱从哪来?

《关于加强矿山地质环境恢复和综合治理的指导意见》(国土资发〔2016〕63号)(以下简称“矿山综合治理意见”)强调坚持“谁开发、谁保护,谁破坏、谁治理”的原则,对新建和生产矿山,严格落实矿山企业保护与治理的主体责任。同时,2017年11月财政部、国土资源部、环境保护部联合发文要求建立矿山地质环境治理恢复基金,筹集治理恢复资金。该途径仅适用于能够落实到责任主体的矿山,主要是一些近年新建和生产的矿山,但由于缺乏责任追溯和审查机制,目前责任主体的矿山修复效果并不理想。

对于大量的历史遗留废弃矿山,责任主体缺失,需要责任主体之外的资金投入。矿山综合治理意见中明确,计划经济时期遗留或者责任人灭失的矿山地质环境问题,为历史遗留问题,由各级地方政府统筹规划和治理恢复,中央财政给予必要支持。中央预算安排生态保护修复专项资金是支持全国生态环境保护修复工作的重要资金来源,据了解,近年来生态环境保护修复有关专项资金中央年度投入总量在1000亿元以上,主要用于环境污染治理及相关保护修复,而用于国土空间生态保护修复的资金不足两成。因此,中央预算安排专项资金主要聚焦重点区域和项目领域,通过发挥资金的引导作用带动其他途径的资金投入。在中央专项资金之外,需要地方政府财政专项资金进行匹配。但矛盾点在于经济落后地区生态保护要求高、修复任务重而财政支持能力有限,财权与事权不匹配,“到位多少中央专项资金、做多少项目”的模式可能缺乏全局观而导致最终修复任务无法完成。

矿山综合治理意见指出,按照“谁治理、谁受益”的原则,探索构建“政府主导、政策扶持、社会参与、开发式治理、市场化运作”的矿山地质环境恢复和综合治理新模式。对于无土地复垦义务人、在全国土地调查时已确定为建设用地、无权属争议的历史遗留工矿废弃地,社会投资能够成为补充完善矿山修复项目资金来源的最终途径。

社会资本的营利性决定其投资需要获得一定的投资收益,在中央和地方财政资金和政策的引导下,社会资本必然需要利用自身优势进行开发式治理和市场化运作,从而实现投资收益。社会资本参与的模式能够同时解决资金难题和产业难题,但是,目前社会资本的投融资模式尚不清晰,社会资本在矿山修复项目中能够做什么工作?能够导入什么产业?盈利点在哪里?回报机制如何设计?投资的核心和重难点是什么?上述问题均是社会资本参与矿山修复项目所要探索和解决的核心问题。

 

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二、   社会资本在矿山修复项目中有哪些玩法?

1、矿山修复+运营维护

对于无法通过经营活动直接带来经营收益的矿山,修复以复垦、复绿为主要目标,以体现生态效益为主。此类项目的资金来源以财政资金投入为主,以矿山地质环境治理恢复基金为辅。社会资本和政府合作将一定区域的矿山修复项目打包实施,负责项目的投资、融资、建设和运维,矿山复垦后的运营和维护内容包括复垦为耕地的农田水利工程、田间道路等设施养护,复垦为林地、绿地的植被养护,以及崩塌、滑坡、地裂缝、地面塌陷等次生地质灾害的监测、预报与防治等。常见的投融资模式为PPP模式,以政府付费和少量使用者付费为主。在该模式下,将传统施工的短期合同变成项目全流程服务的长期合同,通过绩效考核提升项目矿山生态修复效果,对于政府而言则能实现平滑支出、提升预算绩效的目的。

河北省沧州市河间市砖厂工矿废弃地复垦项目采用PPP模式实施,总投资22716万元,已完成融资交割15000万元,回报机制为政府付费,社会资本负责工矿废弃地复垦,运营维护灌溉设施、道路工程等附属工程,项目已进入执行阶段。但需要注意的是,根据《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金〔2019〕10号),财政支出责任占比超过5%的地区,不得新上政府付费项目。按照“实质重于形式”原则,依照收支两条线管理、表现为政府付费形式的PPP项目除外;同时,对于规避上述限制条件,将新上政府付费项目打捆、包装为少量使用者付费项目,项目内容无实质关联、使用者付费比例低于10%的,不予入库。


2、矿山修复+工矿废弃地复垦利用指标交易

目前国内矿区废弃地的修复与利用的主要途径是与工矿废弃地复垦利用指标交易相结合。《土地管理法》规定工矿用地属于建设用地范畴,各级人民政府实行建设用地总量控制,严格控制耕地转为非耕地。因此在城镇化建设中建设用地指标稀缺性明显,矿山用地的价值凸显。根据《历史遗留工矿废弃地复垦利用试点管理办法》(国土资规〔2015〕1号)(以下简称“试点管理办法”),国家通过下达历史遗留工矿废弃地复垦利用指标,专项用于控制建新占地的规模,同时作为安排复垦面积的依据。复垦利用指标纳入土地利用年度计划。可见,在历史遗留工矿废弃地复垦利用指标可与新增建设用地指标相挂钩,通过工矿废弃地复垦补充城市建设用地指标,缓解农转用计划指标不足对城市建设用地发展空间的限制。

试点管理办法中明确规定,建新节余指标原则上不得跨县级行政区域使用。但目前部分省份已在省域范围进行了突破,如安徽省国土资源厅下发《关于进一步推进历史遗留工矿废弃地复垦利用试点工作的通知》(皖国土资规〔2018〕1号)明确规定“允许大别山连片特困地区以及纳入国家相关规划的生态移民搬迁地区工矿废弃地复垦利用建新挂钩节余指标,在省域范围内流转使用”,并在实践中进行了尝试,2018年7月30日,安徽省首批工矿废弃地复垦利用节余指标在合肥市公共资源交易中心成功挂牌转让。指标转让方是潜山县政府,受让方为黄山市政府,成交面积约202.5亩,每亩40万元,成交总金额8100.3万元。

基于上述政策,在投融资机制创新方面,四川省沐川县完成了第一批和第二批历史遗留工矿废弃地复垦利用试点及建设用地指标流转项目的投资人招商工作,社会资本方负责完成历史遗留废弃地实地调查、协助申报变更地籍数据库,项目设计、复垦施工、达到验收标准获得城镇建设用地指标,指标流转,项目投资与融资等。因此,工矿废弃地复垦利用有政策支持和市场预期,是社会资本参与矿山项目的重要途径。


3、矿山修复+城镇低效用地再开发

矿山开采涉及两项用益物权,采矿权和土地使用权,二者需分别登记取得。根据《矿产资源法实施细则》和《土地管理法》,开办矿山企业开采矿产资源应当办理采矿许可证,因从事开采矿产资源等生产建设需要使用土地的,应当依法办理建设用地手续。因此,采矿权和土地使用权相对独立。为实现生态资源保护和产业结构升级,近年来政策性关停大量环保未达标的矿山企业,通过注销采矿许可证收回矿业权,同时退还被关闭矿山企业缴纳矿业权价款和给以行政许可撤回的补偿。但是,对于土地使用权并未作说明,在政策性关闭矿山存在潜在社会矛盾和遗留问题的情况下,对工矿用地的土地使用权进行再利用是一条有效途径。

国土资源部印发《开展城镇低效用地再开发试点指导意见》(国土资发〔2013〕3号)明确城镇低效用地是指城镇中布局散乱、利用粗放、用途不合理的存量建设用地,其实包括布局散乱、设施落后,规划确定改造的城镇、厂矿和城中村等。《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见(试行)》(国发〔2016〕147号)鼓励原国有土地使用权人进行改造开发。在符合规划的前提下,原国有土地使用权人可通过自主、联营、入股、转让等多种方式对其使用的国有建设用地进行改造开发。

实践中,工矿废弃地往往可列入城镇低效用地再开发的范畴,土地使用权人,即主要指关闭矿山的原矿山企业可以直接或寻找合作方对工矿用地进行改造开发,或者其他主体通过获取废弃矿山的土地使用权后进行改造开发。但需注意的是,一方面改造开发如需变更原土地用途的,应当依法办理规划修改和用地手续;另一方面不同用途土地的价值差别较大,在保障矿山修复合理利润情况下应当防止因土地开发产生的暴利,政府方需要在前期做好经济测算并设定相应的控制机制。


4、矿山修复+尾矿库综合开发利用

尾矿库具有资源性和环境危害性双重属性,在矿山修复治理中占据极为重要的地位。在矿山修复过程中,尾矿修复治理和资源利用的存在交叉重叠,尾矿的削坡、清危等工程都可能产生新的矿产资源,因此,在尾矿库再开发利用中存在两个层面的问题:一是政策性关闭矿山产生新的矿产资源进而产生矿产收益,可能导致原矿山企业不理解,从而引发社会矛盾;二是采矿权灭失后是否涉及无证开采的违法违规问题,根据《国土资源部关于进一步完善采矿权登记管理有关问题的通知》(国土资发〔2011〕14号),形成尾矿资源和采矿废石的采矿权已经灭失的,登记管理机关应在保障安全和保护环境的前提下,按新立采矿权的程序出让尾矿资源采矿权。目前在实际操作中各地区没有明确统一的意见,河北省人民政府《关于改革和完善矿产资源管理制度加强矿山环境综合治理的意见》(冀字〔2018〕3号)提出可以回收残留资源,用其收益进行治理。对残留资源,县级政府要组织编制《矿山环境综合治理恢复方案》,经市政府审查批准后,报省国土资源厅备案。由县级政府通过招投标方式确定治理主体,及时向社会公布,接受社会监督,严禁以治理为名非法开采矿产资源。

因此,在尾矿资源综合再利用的大背景下,各级政府仍需要在政策层面给予支持、在实际操作中消除阻力,现阶段建议将矿山修复和尾矿库综合开发打包实施,通过公开竞争方式选择投资人,以尾矿库开发收益补偿矿山修复成本,从而规避尾矿库开采权的办理和出让收益定价和缴纳问题,在该模式下,由于尾矿资源利用数量和价值的难以准确预判,如何实现与矿山修复工程的匹配是一个难题,需要政府和社会资本在合作中制定动态的调整机制,以求平衡。


5、矿山修复+产业导入

产业的升级与调整是矿山修复治理的最高层次目标,通过对矿山区域的资源禀赋进行挖掘和利用,配置区域产业链,实现生态环境和产业发展的融合,因此,矿山修复的产业导入应当考虑导入绿色生态产业,包括文化旅游、康养、生态观光农业、种植养殖等,在目前的市场环境下,文旅产业是较为成熟和市场前景较为乐观的产业,矿山地质环境和矿山文化因其独特性,适宜打造矿山主题的文化旅游项目,在国内外也有许多先例可供参考。包括以下几种类型:

(1)矿山遗迹开发

在矿山地质环境治理恢复中,保留矿山地质遗迹、矿业生产生活遗迹等,形成以展现采矿文化、矿业发展历史为主题的矿山公园,具有观赏价值、教育价值和研究价值。我国已有72座公园获国家矿山公园资格,包括中国首座国家矿山公园——黄石国家矿山公园,由黄石市文化旅游投资集团有限公司(市属国有企业)投资开发,并在2018年9月引入社会资本,与武钢资源集团大冶铁矿有限公司签署合作经营协议,采取“租赁+合作”方式继续进行黄石国家矿山公园的投资开发运营。

(2)矿山自然景观开发

矿山地质环境和开采可能形成独特的自然景观,让废弃矿山整治和山水林田湖草整治相结合,形成天人合一的生态景观。重庆市渝北区铜锣山原有一百余个采石场,经政府前期投入2000多万元完成650亩铜锣山废弃矿山恢复治理,生态环境恢复和基础设施配套完善,矿坑自然蓄水变成镶嵌山间的蓝宝石,政府在前期投入过程中同步进行文旅项目策划包装,引入社会投资人共同开发。

(3)矿山休闲体验开发

矿山地形条件天然的成为休闲体验旅游项目开发的核心,以开发探矿体验、户外运动、休闲度假等为特色。庐山东湖小镇将瓷土矿山进行系统规划,打造文化创意、康养旅游、高端会议为一体的生态综合体;上海佘山世茂洲际酒店,建在废石坑中,被美国国家地理频道评为“世界十大建筑奇迹“之一。

在矿山修复与产业导入的结合中,可以因地制宜创新性的发展多种类型的产业项目,但是最重要的是解决生态环境保护区内产业开发的限制性问题,对于资源禀赋较好的矿山,有可能生态保护要求较高,矿山开发就涉及是否允许建设活动、是否符合土地用途、是否符合环境影响评价等,例如重庆“四山禁建区”内严禁建设活动。其次是政府和投资人双方合作模式,文旅项目的成功具有很大的不确定性,社会资本具有较高的市场敏感度,在项目策划中具有优势,而前期策划与后期建设运营密切相关,政府以发挥政策支持、市场引导和监督管理的职责为主,双方需要在项目实施的全过程中密切配合,才能做好项目,因此,在项目合作中,选择一定的合作模式,做好双方权利义务的划分尤其重要。

 

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三、政府和社会资本在矿山修复项目中如何发力?

1、政府搭好台  


(1)政策先行、统筹推进

矿山修复项目前期往往以政府为主导推进的,在省级自然资源主管部门层面成立矿山修复领导小组,统筹推进矿山生态修复,加强政策研究,尽早出台关于建新结余指标在省域内流转的相关政策、产业扶持政策等,通过政府引导基金、专项补贴等方式引导社会资本参与矿山修复领域。


(2)总体规划、一矿一策

一方面,市县国土资源主管部门编制矿山修复专项规划时,应注意同城乡建设、产业发展、环境保护等相关规划协调衔;并建议设置投融资规划专章,对区域内矿山修复进行总体规划,综合考虑建设优先顺序、可经营性等方面,提出区域矿山修复治理模式和投融资模式的总方案;另一方面,市县级政府主管部门编制单体项目实施方案时,应以专项规划为依据,根据项目的实际情况量体裁衣,“一矿一策”制定不同矿山具体修复方案,因地制宜循序推进。


(3)模式合规、合作共赢

根据具体的项目情况选择合法合规的模式,包括政府投资、地方政府债券、PPP模式、特许经营、招商引资、平台公司股权合作等,按照实质重于形式的原则,合理约定双方权利义务,防范政府债务风险。


2、社会资本唱好戏


(1)资源整合、产业融合

纯粹的矿山修复市场竞争激烈且发展空间有限,且目前很多地方政府财力有限,在财政“勒紧裤腰带过紧日子”的整体环境下,具备造血功能的项目更为政府所青睐。社会资本应逐步改变“赚取施工利润挣快钱”的思路,探索能够带来持续优良现金流的矿山修复投融资模式,注意整合多方资源,尤其是产业运营资源,这将成为社会资本参与矿山修复领域的核心竞争力。


(2)及早介入、策划先行

社会资本的市场敏锐度能够将先进的市场理念带给政府,通过前期沟通帮助政府筛选项目、梳理项目实施思路,以市场化的、具有可行性的策划方案作为政府决策依据,有利于夯实合作基础,并促成项目落地。


(3)操作合规、融资落地

融资风险是项目能否成功的关键因素之一。矿山修复在生态环保政策支持的背景下具有政策性的融资优势,国开行最新的贷款政策对土壤修复领域实行优惠利率政策,但金融机构贷款审批对项目的合规性要求极高,建议在项目实操过程中,尽早与金融机构进行对接,将项目交易结构,回报机制等核心要点提前与意向金融机构风控部门沟通,保证项目的可融资性。


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