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PPP资产交易专栏丨PPP项目进入执行阶段,遭遇这些问题怎么办?

发布日期:2019年04月23日 点击:


济邦咨询 副总监 王新雪

前言:

自2014年开始的新一轮PPP模式的运用,至今已有五年的时间,经历了从起步到成长到调整直至逐渐平稳规范的行业发展小周期,随着越来越多的项目进入执行阶段,新的风险逐渐展现,新的问题也不断冒出。本文以现实中出现的问题为切入点,通过分析问题的成因,以期能够找到解决问题的道路。


一、财政部PPP项目管理库现状


根据财政部政府和社会资本合作中心网站数据,截至2018年三季度,PPP项目管理库累计项目数8289个、投资额12.3万亿元,其中累计落地项目数4089个、落地项目投资额6.3万亿元,落地率49.3%。分析2017年至2018年9月份管理库各阶段项目数量(具体见下图),随着时间的推移,处于管理库的项目数量整体呈现逐月上升的趋势,但2018年3、4月份管理库项目数量出现了小幅下降,处于执行阶段的项目数量占比逐渐增高,处于准备阶段的项目数量占比逐渐降低。究其原因:


第一,各地2018年3、4月份正忙于项目管理库的集中清理工作,一些不符合政策要求的项目被清理出库;

第二,从2014年至今已经过去五年,前期积累的PPP项目从时间上来讲应该是要进入执行阶段,执行阶段项目数量占比增高;

第三,2018年全国各地也纷纷出台新的项目入库政策,入库条件更加严格,使得进入管理库的项目数量增速放缓,同时前期已入库的PPP项目挤占了财承10%很大的份额,导致新的项目越来越难进入项目管理库。

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图1 管理库各阶段项目数月度变化(个)


二、执行阶段项目问题分析


随着越来越多的PPP项目进入执行阶段,更准确的说应该是大部分进入建设期,少数部分PPP项目已进入运营期,一方面项目建设期和运营期前2-3年是PPP项目的最高风险期,越来越多的风险和问题暴露出来,另一方面受2018年政府的各种相关约束政策以及特殊的经济形势的影响,进一步加剧了各种问题的严重程度。根据笔者的具体项目经历以及与多个业主方的沟通,现阶段PPP项目出现的问题多种多样,但大多集中在资本金不能及时到位、融资困难、建设成本失控、项目实际情况与项目合同不一致、项目迟迟不能开工、社会资本方不符合项目运营要求、政府要求更换社会资本方、项目不再采用PPP模式、社会资本要求退出等方面。结合笔者的亲身经历对上述情况进行分析,上述情况出现的主要原因概括如下:


1、融资困难

资金问题是处于建设阶段的项目的主要风险点,2018年特殊的政策环境加剧了PPP项目建设期的融资风险,使得资金问题成为近期处于建设期的PPP项目面临的共同问题,也是现阶段阻碍项目推进的主要障碍。进入2018年后,全国的金融形势急转直下,贷款利率从2017年的基准下浮提高到基准上浮30%甚至更高,据笔者了解,很多2017年底落地的项目,因为贷款成本的剧增使得社会资本的中标价已低于项目成本价,项目陷入停滞状态。以PPP项目为主要投资方向,受PPP利好政策影响前期急速扩张又没有严格进行风险控制的一些企业,受2018年融资环境的影响,正在调整自身的投资发展策略,放缓或缩减PPP项目投资力度。上述资金问题的成因复杂,以政策环境为出发点,主要原因有以下几点:


Ø  经济形势

2018年继续延续2017年积极的财政政策和稳健的货币政策,截止第三季度,国内GDP增速持续降低,固定资产投资增速回落,基建投资增速创历史新低,货币政策宽松但社会融资和总信用收缩,国内经济形势下行压力较大,企业融资环境差。

Ø  项目资金来源

2017年11月,财政部公布了《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号),要求将未按时足额缴纳项目资本金、以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本方股份的PPP项目清理出库,同时要求各地财政部门对项目管理库进行集中清理工作。2018年3月28日,财政部公布的《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》(财金〔2018〕23号)中规定,督促金融企业加强风险管控和财务管理,不得提供债务性资金作为地方建设项目、政府投资基金或政府和社会资本合作(PPP)项目资本金,对资本金按照“穿透原则”进行审查。受上述两个文件的影响,各大银行提高了对PPP项目融资的风险审查力度,缩紧了对PPP项目的授信额度。

2018年4月27日人行、银保监会等公布了《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》(银发〔2018〕106号),对资管业务转型提出了具体要求,对于PPP项目来说,银发〔2018〕106号文减少了或从一定程度上封堵了很多PPP项目的资金来源渠道,进一步加大了各PPP项目融资的难度。


Ø  政府防控地方债务风险

2017年12月27日至28日召开的全国财政工作会议上,财政部提出将防范化解重大风险作为2018年财政工作的三大攻坚战之一,重点是有效防控地方政府债务风险,坚决制止违法违规融资担保行为,严禁以政府投资基金、政府和社会资本合作(PPP)、政府购买服务等名义变相举债。为此,2018年下半年审计部门开始了对地方政府隐性债务的排查,一些地方甚至从年初就开始了此项工作。在进行隐性债务排查初期,各地对于PPP项目的政府付费/可行性缺口补助是否为隐性债务认定存在偏差,虽然后期各地通行的做法是合规的PPP不是隐形债务、违规的PPP视为隐性债务,但在这段时间内,各金融机构出于防控风险的角度进一步缩紧了对PPP项目的授信。


2、项目前期工作不到位

基于各种客观或主管的原因,在政府快速推动项目进入执行阶段的目标和动力下,一些项目前期工作没有到位,对各种重要边界条件的考虑也不充分,加之实际上一些项目的竞争并不充分,导致项目进入执行阶段后各种风险集中在建设期爆发出来。举例来讲:某些项目在决定是否采用PPP模式运作时,并不是从地方的实际需求和项目具体情况的角度进行论证,而是为PPP而PPP,导致出现了一些项目采购完成后立即终止的案例;对于运营经验、技术和专业性要求比较高的一些PPP项目,在资格预审环节没有对运营需求做重点考虑,造成了中标社会资本方运营能力缺失政府希望更换社会资本的现象;一些项目未在合同中明确新建项目建设成本的确认方式以及成本控制条款,在建设过程中政府对项目建设成本失去了控制,导致政府对政府支付责任的上限失去了控制。


3、客观情况发生变化

PPP项目从项目识别到完成项目采购,一般需要10-12个月的时间,项目建设期短则1年长则5、6年,而项目运营期一般都要超过10年。在如此长的项目期限内,届时适用的建设标准、运营标准、适用的法律法规规章制度、项目客观情况等都会发生变化,政企双方需要应对新的问题,根据新的情况调整项目PPP项目合同相关条款也是正常的。


三、解决思路

上述PPP项目出现的问题,一些是因2018年特殊的经济环境产生的,一些是项目执行阶段普遍会出现的。在实际操作中不同原因导致的不同问题解决办法也各不相同。本文仅从解决思路角度给各位提供一定的建议,具体解决办法还需针对具体问题进行分析。


1、以合法合规为指导原则

PPP项目出现问题后不论政企双方是要继续合作还是要终止合作还是要引入其他社会资本,都要在合法合规框架下进行操作。以笔者遇到的项目为例,某地片区开发项目,项目已经入执行阶段,政府希望由运营能力更强的社会资本来承接此项目,中标社会资本基于自身融资问题也希望退出项目。就笔者来看,上述问题的解决需履行合法的程序:第一,政府与中标社会资本和/项目公司解除合作关系,推荐的方式之一是政府与中标社会资本和/项目公司履行内部审批手续后签署项目合作终止合同;第二,政府与其他社会资本的合作,需要履行相应的程序来确定其他社会资本的合作方地位。


2、以推动项目进程为基本目标

PPP模式不是政府提供基础设施服务的唯一方式,但是项目采用PPP模式操作,从项目识别到项目合同签订至少需要1年左右的时间,政府与社会资本都要花费大量的时间和精力。项目进入执行阶段后出现各种问题是正常的,各种风险的暴露也是合情合理的,出现问题后双方应该本着推动项目合作的目的解决问题,不应轻易终止项目合同。但若政企双方已就项目终止达成统一意见,建议以充分利用项目前期的采购工作成果为目标寻找终止合作的方法,以其他家社会资本受让中标社会资本的股权是解决方法之一,既解决了中标社会资本退出问题又不影响项目继续推进,除非政府已经决定不再执行此项目。


3、以项目合同为执行依据

PPP项目合同作为政企双方合作意见的具体体现,指导政企双方在项目执行阶段的行为,对PPP项目合作期间出现的争议事项给出解决办法。执行阶段出现问题后,应首先以项目合同中相关条款为执行依据,若项目合同条款没有针对此问题做相应的规定,政企双方应从公平公正、维护双方利益的角度协商解决。


4、以专业履约管理为重要手段

PPP项目进入执行阶段后才是政企合作的正式开始,对项目的融资、投资、建设、运营、项目合同的动态适应性、政府的监管进行履约管理是对项目进行日常管理、解决政企分歧的重要手段。通过对项目进行专业的履约管理,发现项目执行问题,纠正项目执行偏差,评估项目执行效果,再到发现新问题,如此循环往复,推动项目顺利前行。


四、结束语

项目建设期及运营期前几年是PPP项目的高风险期,政企双方的大部分矛盾都会在此阶段显现出来,项目能否如双方期望的持续运行十几年也与是否能够顺利渡过此阶段息息相关。政府应在此阶段优选骨干力量组建专业的团队或者借助专业机构的力量,对项目进行专业的履约管理,按照项目合同履行责任和行使权利,同时也积极应对此阶段有可能发生出现的各种问题。

 

 



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