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从资管新规也谈“穿透式”监管

发布日期:2018年05月16日 点击:

近年来,我国资产管理业务快速发展,在满足居民和企业的投融资需求、改善社会融资结构等方面发挥了积极作用,但也存在部分业务发展不规范、多层嵌套、刚性兑付、规避金融监管等问题。为规范金融机构资产管理业务,近日中国人民银行出台了《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见(征求意见稿)》(以下简称“资管新规”),其中第二十六条明确规定,对于已经发行的多层嵌套资产管理产品,向上识别产品的最终投资者,向下识别产品的底层资产(公募证券投资基金除外),实行穿透式监管。

 

其实,不仅仅是2018年发布的资管新规提到了穿透式监管,在最近几年的监管文件、通知、办法或指导意见中,穿透式监管也多有提及。例如,早在20164月,国务院办公厅发布的《关于印发互联网金融风险专项整治工作实施方案的通知》(以下简称“专项整治方案”),其中明确提出“按照部门职责、《指导意见》明确的分工和本方案要求,采取‘穿透式’监管方法,根据业务实质明确责任”。当时的保监会20174发布的《关于进一步加强保险业风险防控工作的通知》提出,“对信用保证保险开展穿透式排查”;622日《关于进一步加强保险公司开业验收工作的通知》中,更是扩大到公司股东层面,要求“将对相关股东资质进行穿透性核查,要求详细说明股东资质变化的情况及原因”。

 

这种穿透式监管在互联网金融领域也有涉及,专项整治方案中就明确提出“按照部门职责、《指导意见》明确的分工和本方案要求,采取‘穿透式’监管方法,根据业务实质明确责任”。

 

最近一次互联网金融风险专项整治工作领导小组办公室发布《关于加大通过互联网开展资产管理业务整治力度及开展验收工作的通知》(29号文),同样看到了穿透式监管的影子,金融市场平稳发展和穿透式监管越来越密不可分。

 

笔者认为,穿透式监管并非包治百病的神丹妙药。穿透式监管对在短时期内治理金融领域不良行为能够发挥一定作用,但长期使用穿透式监管,有可能会引发两方面的问题。

 

从纵向看,如果穿透式监管不断盲目加剧,有可能引发金融监管体系的混乱。2017年以后,经济规制成了我国金融领域指导性主张,穿透式监管逐渐成为金融监管部门采用的首选办法,这主要是因为穿透式监管能带来行政管理权限的扩张性解释,并以此制定出各种强监管性的规则、措施、办法和司法解释,进而在短时间内达到监管目的。于是,越来越多的监管法律、法规、通知、办法、指导意见都使用“穿透式监管”,提出了诸如多层嵌套、杠杆不清、监管套利等新概念,几乎所有的金融领域都在使用穿透式监管,原有的监管体系似乎正在被市场遗忘。

 

而笔者认为,这与穿透式监管的初衷是背道而驰的。穿透式监管最初是为了解决消费者保护问题、管辖权分割和金融产品瑕疵追责问题的,不涉及诸如会计核算、具体交易、权益持有、资质认定、信息披露等领域,更不涉及股东、关联者、一致行动人等的市场准入的监管。显然,经过这几年的“发展壮大”,穿透式监管已经突破了其原有之意,正在扩展到金融领域的各个环节。

 

从横向看,如果地方机构过度使用穿透监管,能够凭借自己的扩张解释,有可能使公司法被边缘化,造成各个监管新规之间“公说公有理婆说婆有理”的无序局面,加剧地方监管各自为政的割据状态,对原有的法律监管体系造成不必要的冲击。例如,底位公司治理,有董事会、监事会和股东大会规则,中位部委办颁布的章程法规,上位公司法、合同法、消费者权益法早已成熟,有比较完整的法律追责体系。这些法律法规构成了“三位一体”的法律监管系统,对监管目的、监管手段、监管方式、监管责任和监管处罚都有比较详尽的规定。如果过度穿透式监管,僭越了既有法律的框架、原则和方向,犹如一根尖锐无比的尖刀刺破原有监管帐篷,打散有序的监管结构,有可能引发与法律体系的不必要冲突。对此,也有学者忧心忡忡,认为滥用穿透式监管完全有“可能僭越既有法律的框架、原则和方向”,引发“概念滥用、过度解释”等新问题。(1

 

如前所述,穿透式监管本来只是属于产品监管中的定性判断,且应当慎用,但如果各地方无序扩张,过分关注消极目标,就会产生制度性、系统性问题,进而造成全国金融市场监管失衡。为此,有学者把这种穿透式监管比喻为“一个人生病全家吃药”的做法,十分形象和贴切。(2

 

笔者主张,互联网金融领域更应该采取包容性监管原则。不能用单一的、固化的监管模式应对日新月异的金融市场,监管模式选择、调整和完善是一个动态的转换过程,不存在一种监管模式适合于所有金融领域。更何况,穿透式监管原则并不符合国际通行的金融自由化理论(Financial liberalizationFinancialderegulation,两者的本意都是“解除金融束缚”),容易产生“金融抑制”问题。(3

 

早在70年代初,罗纳德•麦金农(Ronald I.Mckinnon)和爱德华•肖(Edward SShaw)就发现发展中国家普遍存在“金融抑制”现象,严重制约金融市场发展。于是,爱德华•肖在《经济发展中的金融深化》(Financial Deepening inEconomic Development)中提出了“金融深化理论”,认为发展中国家普遍存在着利率限制、信贷管制、高储蓄率以及各种对金融中介歧视性监管措施,直接导致“金融抑制”发生。由此,他们认为通过金融自由化可以增加投资总量,利率和汇率自由化可以提高投资效率,金融市场准入自由化可以促进金融业务快速发展,资本流动自由化可以促进经济增长,消除“金融抑制”现象。而金融自由化的根本措施就是政府放松对金融产品价格、金融市场和金融体系的干预,使金融部门的运行主要由政府管制逐步转变为由市场力量决定。(4

 

显然,罗纳德•麦金农和爱德华•肖在50年前提出金融自由化理念,在金融监管趋于严格的今天,具有重大现实意义,那就是全世界没有统一的监管模式,只有一个共同理念,就是契合金融市场发展阶段,采取最合适行业发展的监管方式。

 

金融市场必须接受监管,但是监管不限于要穿透。结合目前实际情况,采取宽松、包容的监管政策更适合我国金融初创阶段发展,更有利于金融机构创新产品,更能激发金融市场活力。前几年资产管理领域存在的诸如多层嵌套、杠杆不清、名股实债、监管套利,究其根本原因,在于分业监管体制下不同类型机构开展同类业务的行为规则和监管标准不一致,难以实现对资产管理业务全流程监控和全覆盖监管,并不是监管不严造成的。 5 特别是一些跨市场、跨行业的新业务,其交易结构复杂、交易链条较长、信息不透明,不仅仅是穿透式监管方式就能解决的。

 

如今,我们鼓励依法合规创新,允许市场主体在一定规则下创新产品。伴随着金融市场的发展而适时调整和不断完善,不幻想用穿透式监管包治百病,一蹴而就,更何况穿透式监管仍处于摸索阶段,尚未形成一套成熟的理论与操作规程。

 

因此,在初创型金融市场中,要从根本上消除监管真空、监管重叠和监管套利,需要正确把握穿透式监管、机构监管、功能监管和行为监管之间的关系,对穿透式监管原则要审慎使用,更多考虑“包容性监管”,在原有的机构监管、功能监管和行为监管基础上,强化监管的统筹协调,以有效避免单纯使用穿透式监管对整个金融带来的弊端,有利于促进金融行业有效竞争和公平发展。

 


 

1)邓峰:《“一人生病,全家吃药”穿透式监管或概念乱用》,载于《财经杂志》2018年第1期。

2)邓峰:《“一人生病,全家吃药”穿透式监管或概念乱用》,载于《财经杂志》2018年第1期。

3)金融自由化,最初源于美国经济学家罗纳德·麦金农(Ronald I. Mckinnon)和爱德华·肖(Edward SShaw)的金融深化理论,与其相对的一个概念是“金融抑制”(Financial Repression),意思就是阻碍了一国的金融市场的健康、快速发展。

4[]爱德华·肖:《经济发展中的金融深化》,中国社会科学出版社1989年版。

5)苟文均:《资管市场乱象凸显穿透式监管必要性》,摘自《中国金融杂志》,20170417日。