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数链空间/品牌联盟 专业的声音 |中国地方政府债务风险系列之政府隐性债务的起源

发布日期:2021年09月29日 点击:

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本文作者:数链空间/品牌联盟成员 安泰信用分析师 曾子轩


地方债已经成为促进经济高效均衡增长的重要财政工具。与此同时,地方债违约风险也为监管机构和资本市场高度关注。本系列研究将由此开展。

一、地方政府债务的起源

1995年1月1日《中华人民共和国预算法》(以下简称“预算法”)开始实施,当时实行的分税制改革重新定义了中央政府与地方政府之间的财政关系,总体可概述为“事权下沉、财权上移”,因此,地方政府对于基础设施建设方面不断的投入直接导致资金缺口扩大。而当时的预算法规定地方政府不得直接举债,地方政府通过平台公司发挥融资职能的需求开始衍生,也奠定了城投平台发展的基础。

二、融资平台的建立

为应对2008年金融危机爆发,政策当局为应对金融危机,出台了4万亿投资刺激政策,为解决地方政府配套资金融资困难,一方面中央破例允许地方政府发行债券,另一方面,人民银行联合银监会发布92号文支持有条件的地方政府组建融资平台,拓宽融资渠道;财政部也表示地方政府配套资金可利用政府融资平台通过市场机制筹措;银行方面积极响应政策,放贷条件放宽。地方政府融资平台因此迅速增加,平台贷款规模也大幅增加。

三、债务摸底阶段

2010年至2014年,中央开始对地方政府债务进行摸底,为规范及管控地方政府借助融资平台举债做准备。此阶段以银行控制城投信贷新增规模和加强城投债发行约束为主,后期自财预【2012】463号文明确政府通过违规采用集资、回购(BT)等方式举债建设公益性项目,违规向融资平台公司注资或提供担保,通过财务公司、信托公司、金融租赁公司等违规举借政府性债务等。2014年9月,国务院下发43号文的发布标志着地方政府融资平台规范不再是以控规模等短期手段为主,而是进入了财税改革高度下的系统性工程。

四、PPP项目模式扩张了隐性债务规模

2015年,政府债置换开始,支持存量和重点领域,政府债大规模发行,使之城投债大牛市持续一年。2016年,监管风向开始划清界限、强化约束、加强问责,市场的预期由乐观转向当年第四季度的悲观。2017年通过违规担保、随意扩大购买服务范围、PPP政府投资基金明股实债等新的后门开始陆续涌现,由于PPP模式可降低政府财政预算的压力,缩短提供公共服务及产品的时间,实现质量高、成本低的公共产品和服务,成为了政府鼓励的融资方式。因此,政府融资平台规模大的同时,PPP项目较多地采用了政府购买服务模式,导致PPP政府购买等隐性债务规模也越来越大。随后,财金【2018】28号将金融机构和国有企业纳入监管范围,湖南和新疆的PPP清理整顿开始从支出段进行控制。

五、平台公司借助政府信用扩大融资规模

从另一方面来说,平台公司借助政府信用而获得新的融资,致使隐性债务的产生。融资平台为地区城市基础设施建设,公共设施更新等筹集了大量资金,强有力支持了地区相关产业的发展;同时,融资平台在筹集资金的过程中深入资本市场融资创新,所涉及项目本质上是以政府信用来进行融资,政府会出具担保函或承诺函,以该种方式获得新的融资的同时,对地方政府造成预算软约束,地方财政风险积累极速上升,部分或有债务通过与政府债务置换获得更长期限或融资平台自身债务的减轻等,都加重了政府隐性债务的风险。2019年,政策对隐性债务适度松绑城投平台政策,平台公司再融资整体向好,偿债压力有所改善。基于此,地方政府债务规模逐年攀升,但幅度缩小,且随后的2020年至2021年进一步严控地方政府隐性债务,涉及政府隐性债务的平台公司融资都将成为禁止范畴。



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