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金融同文馆 | 建立PPP高效合作生态的国际经验

发布日期:2021年04月30日 点击:

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前言

社会资本对于填补投资缺口和满足全球基础设施需求至关重要,政府和社会资本合作(PPP)模式是其参与基础设施建设的重要渠道之一。但实践中,PPP对公共基础设施投资的贡献仍然较低。如何提高政府对PPP的利用率以及社会资本的参与度呢?Arthur D. Little的PPP战略、治理和交易咨询专家团队发表了一篇工作文章《各国应如何建立有效PPP生态系统》,分享了他们参与优化各国PPP生态系统的经验,通过解决PPP项目推进中存在的问题,努力促成社会资本参与,使其在基础设施中发挥积极作用。

天金所发展研究院特编译了这篇文章,供各方参考。

原标题:How countries should set up an effective ecosystem for public-private partnerships

作者:Carlo Stella, Sally Menassa, Frank Beckers, Vincent Carew, Elias El Gharib, Marco Di Filippo

政府和社会资本合作(PPP)模式是满足和推进全球基础设施需求的一个重要工具。如果规划、设计和实施得当,PPP可以促进国家发展和所有社会经济部门的增长,使私营和公共部门的参与者受益。创建高绩效和有效的政府与社会资本合作关系,需要考虑这些项目在规划、设计和实施等不同阶段、在部门和国家层面以及生态系统四个主要层面(治理、战略、交易过程和实施)的具体要求。

社会资本参与方式和PPP合作模式

基础设施对世界经济和社会发展至关重要,但是基础设施支出与需求差距逐年加大。为了缓解这一差距、应对支出限制,政府通常会让社会资本参与进来,因为社会资本可以提供资金支持,并引入更多的效率、质量、知识和与公共部门合理共担项目风险,创造长期投资价值。社会资本也可以注入和激励创新,在欧洲、拉丁美洲和中美洲体现的最为明显,芬兰数字集群PPP生态系统(DIMECC)就说明了这一点。

社会资本参与经济的多种方法因其承担风险的程度而不同。PPP是其中一种,通过长期的合同关系,让社会资本参与公共服务的提供和投资。PPP的特点是公共和社会资本在融资、所有权和收入三个主要领域分担大量风险。

PPP可以释放大量的财政和非财政资源,以方便社会资本和公共部门的方式促进基础设施和服务的采购。本文分享了关于为政府和公共实体建立一个有效的生态系统以成功实施PPP的见解。

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基础设施中的PPP

虽然PPP在很大程度上被视为强有力的工具,但它对公共基础设施投资的贡献不到5%,为满足全球公共基础设施资金需求的增长预期留下了改进空间。PPP的运用受到限制,原因如下:

一是复杂性高,公共和社会资本负责互动,还可能来自不同国家。

二是成本高,各方的复杂互动和公共还款的指数化性质,需要广泛的法律专业知识和监督。

三是需要一个有利的环境,能够适当地安排交易,监督社会资本方的工作和报酬。

四是是否有银行可担保的项目来吸引社会资本方并证明风险转移的合理性。

尽管努力促成社会资本参与,但各国往往在搭建PPP合作关系和项目方面遇到困难,他们面临着四个关键挑战:

1.正确把握部门赋权和保持质量之间的平衡。

2.确保工程管道的适用性和坚固性。

3.确保项目设计合理,保护公共和社会资本。

4.优化实施,使PPP取得最大成功。

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在以下章节中,我们将分享我们参与优化各国PPP生态系统的经验。请注意,市政规模的PPP项目可能遵循不同的路径。

1. 通过有效治理实现成功

赋予部门权力

在任何PPP生态系统中,政府部门应该拥有项目所有权,作为最终负责实施这些项目并在整个项目期(约30年)管理相关合同的一方。该部门对整个采购工作的支持和领导,从项目准备、设计、招标到防止未来项目失败都至关重要。

精简审批机构

明确界定利益相关者的角色和责任,精简决策,最大限度地减少审批层,最关键的是确保PPP部门为职能部门发挥正确的支持作用,以避免工作陷入瘫痪。同样重要的是,要确保1)在招标前达到最高级别的批准,以确保在适当的时候可以采纳相关意见;2)采用授权原则来减轻上级部门的工作量,同时保持足够的控制水平。

财政部作为国家预算的看门人,通常负责指导国家的PPP生态系统和采购过程。财政部通常是最高级别的审批机构,除非资产出售被列为PPP进程的一部分,当然这需要有更高的决策机构参与。

创建“PPP催化器”

PPP单位的作用因国家PPP生态系统的成熟度而异。

•由于政府部门在PPP项目上的能力较强,PPP单位可以采取一种“配角”的方式,侧重于指导和支持,支持财政部对不同部门的关键绩效参数进行综合控制和检查。

•当政府部门缺乏运行PPP项目的能力时,PPP单位将承担分享知识、能力建设和积极支持部门创建项目管道的角色,并评估和确保PPP项目的端到端采购。

虽然没有PPP单位也可以执行项目,但PPP单位有助于确保各部门与私营部门接触的一致性,克服PPP过程的复杂性,并构建一个坚实的框架(技术、法律和财务),通过该框架采购和执行项目。PPP单位在按需确定项目优先次序、保持项目进展、避免因或有负债而严重影响一国预算方面至关重要。

2. 建立强大的项目渠道

确定社会资本参与计划

各部门必须制定符合总体战略目标和指标的社会资本参与计划,以消除社会资本参与方面的障碍,并确定可以通过PPP采购的各种项目。这样的项目渠道应该在滚动的基础上建设,应该考虑采购PPP项目的时间(通常是几年)。各部门还必须加强准备,包括但不限于有效执行战略所需的治理、业务活动和资源。

进行全面的需求评估分析

各部门应识别和选择项目,以满足其目标和符合PPP资格,了解风险,并为每个项目制定预可行性分析。需求评估对于理解项目的重要性和关键性、项目是否需要(以及所指示的规模)、成本是否合理、技术需求是否正确是至关重要的。如果这个国家有一个管理资本支出效率的机构,这可以在PPP单位内部得到验证,也可以在外部得到验证。需求评估是至关重要的,它可以确保在正确的项目上投入正确的资金,为项目审批提供良好的基础,并通过在充分细化商业案例之前确保部门放心,从而简化PPP采购流程,而商业案例正是成本开始堆积的地方。

选择重要的PPP项目

由于采购过程成本高且耗时长(从准备商业案例到财务结算大约需要两年时间),PPP协议更适合大型且昂贵的项目。这对于刚开始进行PPP采购的国家来说更为重要。确保PPP采购的经济可行性的一种方法是建立资格门槛。在这种方法中,需要一个最低限度的阈值来:

•从公共部门的角度来看——证明采购成本的合理性,保持物有所值。

•从社会资本的角度来看——安全的项目融资;一般来说,这对低于一定数额的银行/借款人来说是不经济的,投标人必须提供充分的追索权来提高融资/证明投标人产生的交易成本。

一旦这些最初规模可观的项目成功交付,并且建立了可以降低采购成本的标准化采购文件库,就可以根据需要重新审查、降低或取消资格门槛。

另一种确保经济可行性的方法是将几个类似的小型项目捆绑成一个更大的项目,这些项目在其他情况下不符合PPP采购资格。

3. 在坚实的基础上发起交易咨询

进行选项分析

目前存在多种PPP模式和标签,这可能会让寻求项目最佳解决方案的国家感到困惑。比所选模型的名称更重要的是围绕所有权、融资和收入的各方角色和风险的分配。通常情况下,政府试图将大部分风险从公共部门转移到社会资本部门,即使社会资本部门无法控制风险。一个好的理念是,让最有资格管理这些风险的一方承担风险,并以最小的成本,优化整体项目成本,以获得更高的回报,促进融资。

每个国家/项目都具有指导和塑造最佳结构的特殊性。因此,根据预先商定的目标(相对和绝对)对各种选择进行排序的分析,可以选择最合适的模式,避免在次优解决方案上花费金钱和时间。样本目标包括风险转移程度、项目成本或执行时间。对于复杂的项目,如交通运输领域的项目,如需要采用完全不同的PPP模式,或部分项目根本不考虑采用PPP模式,则应考虑将项目分成若干子项目。

为探路者项目进行软性市场探测

市场疲软的声音可能被认为会给少数参与者带来竞争优势,但如果只提供必要的信息,就应在PPP采购的初始阶段包括以下内容:

•尽早告知政府该项目是否有足够的市场/投资者需求、产能和能力。

•允许您对社会资本的工作实践、要求、关注事项和优先事项获得有价值的见解,并验证方案评估中的某些假设。

•提供一份能修订的可用和验证的PPP合同模式选项清单。

市场宣传通常会在整个过程中进行,直到业务案例结束。

保护所有利益

在世界范围内,由于商业案例中夸大数字而导致PPP项目失败的例子很多,这可能导致项目破产。这些准确性问题不仅是因为交易顾问夸大数字,以使项目看起来更有吸引力,还因为政府部门本身倾向于快速实施迫切需要的基础设施。

财政部或PPP单位可以通过纳入“注意义务”来减轻这些风险,这可以激励顾问的正确行为,并保护公众免受不公平咨询的影响。注意义务应适用于签约实体以及财政部或PPP单位,以确保公正和无偏见的建议。当项目成功与需求假设紧密相关时,私人方也可以考虑签署保险单。

4. 确保财务结算后的成功

最后,PPP项目财务结算并不意味着项目的结束。未来几年的实施和运营,承包实体必须随时掌握进展情况。监测PPP关键绩效指标以及相关的或有负债往往被忽视,而这是项目生命周期的一个重要部分。

绩效数据必须由部门提供给PPP单位,以确保密切跟踪该计划的影响,并控制交付的质量,以补偿合同规定的适当绩效水平。PPP单位经常抱怨,他们无法跟踪项目的实际绩效,以确认项目是否按照签订的合同交付了VFM(国际通行的PPP项目中采取的评估标准,被广泛运用于PPP实施全过程中的价值评估与绩效考核)。监测也有助于在需要时及时采取纠正措施。此外,通过其PPP单位,政府应该:1)监测或有负债,及时指出承包商的风险,避免出现或有负债的情况;2)监测项目的表现,以管理实现风险和确切的支付金额。

合同还应该包括一些条款,以确保社会资本和该部门报告项目的绩效。

最后,政府应仔细规划并积极监测该国与PPP投资组合相关的或有和承诺债务敞口。这可以在PPP单位内部或在财政部层面执行,遵循潜在的指数化机制、政府的净支付状况和所有PPP公司的业绩,保障公共余额不受社会资本业绩不佳和经济条件恶劣的影响。

结论

社会资本的参与对于填补投资缺口和满足全球基础设施需求至关重要。PPP模式是许多需要考虑的安排之一;但由于它们的采购复杂、耗时和昂贵,政府往往难以应用和利用它们。各国政府可以建立机制来培育其PPP合作伙伴关系,并在其成熟过程中提高效率和绩效。这些机制应精心设计,并确保行动者清楚其作用并有权执行;确保项目是合适的,以正确的方式结构,最有效地利用公共和社会资本部门的能力;并确保执行情况得到监测和指导,以确保成功。

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