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PPP资产交易和管理平台:PPP股权交易市场未来可期!

发布日期:2021年02月22日 点击:

本文作者:天津金融资产交易所 孙丽萍

政府和社会资本合作(PPP)模式作为一项推进国家治理体系和治理能力现代化的重大制度创新和创新的公共产品与服务供给模式,2014年以来由国家相关部委统筹部署推进,成效显著。根据全国PPP综合信息平台管理库项目2020年11月报,截至2020年11月末,全国PPP综合信息平台管理库已收录项目9954个、投资额15.3万亿元,覆盖19个行业,其中累计签约落地项目6920个、投资额11万亿元;累计开工建设项目4188个、投资额6.4万亿元。我国已成为全球最大的区域PPP市场。

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进入2020年以来,全国PPP综合信息平台管理库新入库、净增加、签约落地和开工建设等四类项目数量均呈下降趋势,同时一部分PPP项目正逐渐完成工程建设、工程审计决算并确认最终投资额,项目工程建设风险已消失,正逐渐进入运营期形成稳定持续的现金流,国内PPP市场已由过去重数量和发展速度的时代,步入到增量持续发展和存量有序运营并存、项目规范发展和提升运营效率的阶段。PPP项目股权交易市场随着存量PPP项目增加逐渐发展和培育,迎来显著的发展机遇,成为社会资本交易PPP项目相关权益的重要渠道之一。

一、PPP项目股权交易是PPP项目各类投资人实现自我完善的现实需求

成熟规范的市场应该是有进有退的,适当的流动性是企业正常运营的基本需求之一。作为资金密集型行业,PPP项目多以大中型重投资类基建项目为主,投资规模较大,资金投入集中、投资期限和项目回款周期普遍较长,具有资产流动性不强、资金使用效率不高等特点,通常沉淀了建筑承包商、运营方及财务投资人等社会资本大量资本金,参与PPP项目的投资人及金融机构等可能出于资金流动性、风险应对、降低资金成本、提高项目运营效率及收益或整合合作机构资源等原因,存在较强的流动性需求或退出需求,希望能在进入PPP项目一段时间后能保持较为通畅的流通性和退出渠道,这是成熟规范市场的应有之义。

同时,大量有意在基础设施领域发挥自身融资、技术、管理等优势并获得长期、稳定和合理收益回报的中长期资本或产业机构在合适的时点介入PPP项目,实现PPP项目投资效率和运营效率显著提升,不仅丰富和优化投资人结构,也可提高项目价值和盈利能力,为PPP市场注入新的投资活力。

PPP项目股权交易市场与PPP项目全生命期资产的形成和消亡相匹配,成为PPP生态环境建设必不可少的环节。各类市场主体可借助这些市场通道,在不同阶段、不同程度参与到PPP行业生态圈之中,建立一套让各类市场主体有序地进出PPP项目的机制,必然包括PPP项目股权交易市场在内的PPP市场体系。

二、社会资本股权交易需求正逐步显现,预计PPP项目股权交易市场规模总量达1万亿元,并将于2022年至2025年迎来发展高峰期

作为资金密集型行业,PPP项目多以大中型重投资类基建项目为主,具有投资规模较大,资金投入集中、投资期限和项目回款周期普遍较长,资产流动性不强、资金使用效率不高等特点,沉淀了建筑承包商、运营方及财务投资人等社会资本大量资本金。参与PPP项目的投资人及金融机构等出于资金流动性、风险应对、降低资金成本、提高项目运营效率及收益或整合合作机构等原因,存在较强的流动性或退出需求,希望能在进入PPP项目一段时间后能保持较为通畅的流通性和退出渠道。因此,PPP项目相关资产和权益的流动和交易退出是PPP项目各类投资人实现自我完善的现实需求。

目前,随着已落地PPP项目正逐渐完成建设工程及审计决算和最终确认投资额,PPP合同中对应的付费金额计算基数不再发生变动,项目正逐步逐步进入商业运营形成持续性现金流,社会资本股权交易需求正逐步显现,PPP项目股权交易市场作为多层次投融资市场的重要组成,未来几年必将随着PPP项目股权锁定期结束而逐渐发展和培育,同时也伴随着地方政府对PPP项目股权交易认识的加深和理解,PPP项目股权易也将不再困难重重。

以PPP项目股权交易市场前景来看,按照目前60%已开工建设项目顺利进入运营期并按最低20%项目资本金比例估算,保守估计PPP项目股权交易市场总量规模为1万亿元,后期将随着更多PPP项目开工建设并逐渐进入运营期,股权交易市场规模将会持续增长并具备一定的交易规模。根据第一批实施的PPP项目于2015至2017年集中开展、一般PPP项目都设置大约五年的股权锁定期以及适合开展PPP项目资产证券化及公募REITs项目数量逐渐增多的趋势预测,PPP项目股权交易市场将于2022年至2023年左右迎来第一波发展高峰,预计第一波高峰期潜在交易规模将超过3000亿元。

三、建筑承包商和产业投资机构有较强的动力和意愿参与PPP项目股权交易

参与PPP项目投资的社会资本类型可分为建筑承包商、产业投资机构、专业运营商、技术服务商、金融机构以及材料设备供应商共六大类,主要以建筑承包商、产业投资人和专业运营商为主,占据了近90%的市场份额,其中建筑承包商以独立投标人或联合体成员身份参与了近49%的PPP项目,产业投资机构和专业运营商共参与了40%的PPP项目。

以建筑承包商为主的社会资本在二级市场上的角色一般为PPP项目股权和合同债权转让方,动力主要为PPP项目建设期或工程施工缺陷责任期结束之后,提早收回投资回笼资金开拓新项目或增强再投资能力、改善其财务结构实现债务出表、提升资产周转率实现更高内部回报率或获得项目投资溢价等。产业投资机构和专业运营商主要为PPP项目股权转让方,动力主要为引进新的战略投资者提升项目公司综合实力、改善项目现金流补充项目运维资金、项目亏损或投资失败及时退出止损等。

综上可见,以建筑承包商和产业投资机构为主的社会资本,有着较强的动力和意愿参与PPP项目股权交易。

四、股权交易需求逐步显现但目前实际交易规模小,效果不及预期,尚缺少规范和引导,具有自发、无序和隐蔽等特点

尽管有政策保障和支持,但目前国内PPP项目股权转让仍处于缓慢起步阶段,社会资本方尤其是民营社会资本方通过PPP项目股权交易市场进行股权转让或交易的结果并不理想,主要有以下原因:

(1)大部分PPP项目尚处在建设期,处于运营期的PPP项目商业运营时间较短,受PPP合同中股权禁售期的限制,目前完全满足股权禁售期要求且能够获得政府方批准同意社会资本转让项目公司股权的项目数量较少;

(2)PPP合同中对社会资本方退出机制的安排,通常偏重于项目非正常状态下的临时接管或项目终止情况下社会资本方退出安排,大部分PPP合同缺乏灵活的以方便成交为目的的交易或退出机制,社会资本PPP项目股权转让和灵活处置存在诸多障碍;

(3)目前市面上财务投资人大以短期投资为主,社会资本以建筑承包商为主,缺乏能直接受让或者承接PPP项目股权的中长期财务投资人和专注于长期运营投资的专业运营机构,PPP项目股权交易市场买卖力量需求不平衡。

(4)PPP模式主要适用于基础设施和公共服务领域,其结果是向社会公众提供公共产品和公共服务,除少部分项目回报机制为使用者付费外,大部分项目回报机制为政府付费或可行性缺口补助,收入主要来源于财政一般公共预算收入,PPP项目具有明显的公共属性,而股权转让容易导致项目公司股东组成变更,通常涉及到公众利益保障、金融机构诉求同时需要评级机构、估值机构、咨询机构、律师事务所等专业机构的介入,虽然国务院及国家部委已经出台的一些政策规章直接或间接对股权交易相关的政策方向(保障退出)、前提条件(政府方同意等)、基本要求(保持PPP项目的持续性和稳定性等)等进行了规定但多属于原则性和框架性制约,但尚缺乏系统性支持PPP项目进行股权转让的规范性指引文件,尤其是缺少股权转让和交易的程序、标准、时点、受让主体资格、股权估值及竞价、信息披露、收益分享等内容的规定,缺乏系统性、灵活的股权转让和退出的机制安排和引导,PPP项目股权转让行为总体呈现出自发、隐蔽和无序、私下交易等特点,尤其是股权转让信息披露不充分和及时,缺乏相应的监督和信息公开过程,可能会损害政府和社会公共利益。

五、PPP项目股权交易市场未来可期

虽然目前国内PPP二级市场刚刚起步,但伴随着国内基础设施专业运营商机构的培育和发展、金融机构逐渐加大权益性资产的投资和配置、国家层面上鼓励PPP项目二级市场发展的政策体系和交易机制不断完善,明确建立允许社会资本进行PPP项目股权转让或退出的机制安排,将极大调动和激发社会资本继续参与PPP项目的热情和积极性,解决社会资本后顾之忧,让社会资本进退通畅,有效实现PPP项目与各种优势资源对接,将为国内PPP项目股权交易市场奠定良好的发展基础,PPP项目股权交易市场也将迎来可交易、能交易、有规模的时代。


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