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PPP资产交易专栏 | 生态环境部提出的EOD模式是什么?(上篇)

发布日期:2020年10月15日 点击:

摘要

在推进中国特色新型城镇化进程中,城镇建设需要大量资金,而我国在经济进入新常态、严控债务及环境污染问题凸显的背景下,生态环境部提出了EOD(Ecology-Oriented Development)模式的倡议,它到底是什么?会给我们的城市和生活带来不同吗?会给产业带来哪些契机呢?本报告试着阐述EOD模式的缘由和内涵;探讨EOD模式下各阶段操作要点、盈利核心和产业导入等问题。

一、EOD模式概述

1.1 EOD模式的背景-政策支持

党的十八大以来,“两山论”成为习近平主席在众多场合强调生态文明建设重要性的精辟话语,不仅成为其治国理政思想的重要组成部分,也为建设美丽中国的事业指明了方向。在此指导精神下,生态环境部2018年印发了《关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革,推动经济高质量发展的指导意见》。政策要求“探索开展生态环境导向的城市开发(EOD)模式,推进生态环境治理与生态旅游、城镇开发等产业融合发展,在不同领域打造标杆示范项目。”

生态环境部打算将EOD模式的开展作为2020年的试点。

1.2 EOD模式概要

EOD(Ecology-Oriented Development)模式是指以生态为导向的城市发展模式。(目前国内外仅有中信国安对EOD进行了定义:EOD开发是指以生态环境为导向的城市发展模式,是以生态文明建设为引领,特色产业运营为支撑,城市综合开发为基础,以可持续发展为目标的新型城镇化发展模式。——仅供参考)

国际上“生态导向”的概念最早由美国学者霍纳蔡夫斯基于1999年提出的,他认为美国城市的无序蔓延及其对生态环境的破坏等问题的出现,是因为将土地的潜在经济价值置于生态过程之前所致,因此强调应将区域生态价值和服务功能与土地开发利用政策相结合,提出“生态优化”的思想。这一思想迅速在全球范围内得到积极响应,并开始从“生态优化”所强调的单纯“保护”向利用生态来引导区域开发的“生态导向”思想方向发展。

EOD模式的本质可以理解为生态建设在规划时序上的优先性和基础性。传统的城市规划通常注重的是经济发展及城市用地扩张,生态建设仅体现在城市规划子系统中的绿地系统规划中,并未受到过多的重视。而EOD模式的要点就在于将生态作为贯彻整个城市规划过程中最为基础和重要的主脉,将生态建设而不是经济作为区域发展的首要任务,通过打造良好的生态基底带动城市的可持续发展。

EOD模式将生态引领贯穿于规划、建设、运营的全过程,从生态环境、产业结构、基础设施、城市布局等方面综合考虑。EOD模式开展总共分为三个阶段:

Ø 第一阶段为重构生态网络,通过环境治理、生态系统修复、生态网络构建,为城市发展创造良好的生态基底,带动土地增值;

Ø 第二阶段为城市环境的整体提升,通过完善公共设施、交通能力、城市布局优化、特色塑造等提升城市整体环境质量,为后续产业运营提供优质的条件;

Ø 最后一个阶段,通过产业导入(升级)、人才引进等手段,激活经济,使整体溢价增值,包括税收、自然资本等。

实现生态建设、经济发展、社会生活三者相互促进,协调发展。

1.3 TOD实践的启示

1.3.1 TOD模式概念

TOD(Transit Oriented Development)指以公共交通为导向的综合发展模式,这种模式要求以火车站、机场、地铁、轻轨等轨道交通及巴士干线的站点为中心,以400-800(5~10分钟步行路程)米为半径建立中心广场或城市中心,打造集工作、商业、文化、教育、居住等为一体的混合功能区。使居民和雇员在不排斥小汽车的同时,能方便地选用公交、自行车、步行等多种出行方式。在实际应用中有1+1>2的增值效应(土地增值+物业增值)。

1.3.2 TOD实践的启示——港铁“轨道+物业”模式

我国香港创造出“轨道+物业”的盈利模式,成功实现了持续盈利,建立了全球首屈一指的城市轨道交通体系。“轨道”是指与轨道交通经营有关的各项业务及收益来源,包括规划设计、轨交运营票务收入、客流引导和培育、成本控制、资金筹措、附属资源的开发和经营,做到轨交线路和和附属资源统筹考虑,促进开发效益最大化。

“物业”锁定的收益主要是指:

Ø 通过轨交和物业的统一规划设计,产出地铁上盖和地下空间物业开发资源,锁定由于地铁开通预期带来的土地溢价收益;

Ø 通过房地产开发实现土地增值收益和房地产开发投资收益;

Ø 通过对开发出的地铁商业办公等自持物业运营,获得物业升值受益和物业租金收入收益;

Ø 通过沿线商业物业运营的整体规划,产生资源配置效益和品牌提升效益。

提高“物业”尤其是地铁上盖物业的开发运营在盈利模式中的地位,将上盖物业开发地作为地铁公司盈利的核心,地铁公司历年出售物业所获得的利润,全部用于地铁建设。以下是港铁协议合作开发模式操作步骤:

1、政府安排港铁对新铁路线进行建设、融资、运营时,根据双方签署的项目协议,以总承包的方式批给港铁在车站上部及其邻近范围内进行物业开发的权利;

2、港铁公司与政府部门协商确定轨道交通沿线物业开发的主要内容和设计方案;

3、港铁制定具体的开发规划,确定物业的综合利用(居住、零售、绿地、交通等)、密度(或容积率),以及其他必要设施;

4、在规划获批后,港铁锁定地价及获得土地;

5、港铁公司通过公开招标寻求符合资格的发展商,签订发展合约;

6、根据协议,发展商对整个项目进行全资建设和租售,包括补地价;

7、项目完成后,港铁与发展商按合约分配物业发展的利润,同时自持一部分物业作租赁用途,以提供稳定的租金收入。

二、EOD模式要点

2.1 EOD模式应用场景

EOD模式可以应用于旧城改造和新城建设中,目前我国城市建设以新城建设为主,未来会逐渐向旧城改造方向转变。

新城建设与旧城改造相比土地一级开发难度较低,不涉及过多拆迁安置工作,项目开展流程和时间会缩短,且项目复杂程度也会有所降低;再者,由于新城建设基建配套设施不齐全本地产业数量及类型稀少,对EOD模式下产业引入的难度和挑战较小;但新城建设难点在于本地人口稀少,难以EOD模式立刻产生效益,需要一定时间的培养。

旧城改造将来会是EOD模式开展的大趋势,在城镇模式高质量发展的驱动下优化城市布局,促进城市发展,提升城市功能;旧城改造与新城建设相比,有一定的人口基数以保证EOD模式完成后所需的产业人才、消费保障等;但是旧城改造资金的合理来源和有效运作是难点,旧城区多处于城市建筑密集地段,拆迁成本和公共服务设施配套支出都极高,最好的做法就是最大程度提升土地开发价值。

2.2 EOD模式操作流程

EOD模式的核心理念就是将生态景观的建设运营与周边的土地开发和产业发展相结合,从而将土地开发与产业发展所得的利润用于支付生态环境的治理和维护成本。其主要的操作程序如下:

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 图2-2 EOD模式操作流程

EOD模式通过前期规划、建设、运营、产业导入(更新)使得区域及周边生态环境改善,对企业而言,周围的物业资产价值也将水涨船高,可以为企业带来客观的利润及回报;对政府而言,优良的环境会带来土地及自然资本的增值,产业引入会增加税收收入,EOD模式的开展不仅没有减少财政资金,反而增加了财政收入。

2.3 EOD模式落地难点

EOD模式的实践面临较多难点,首先EOD模式下行业跨度大,且不同行业专业要求高,生态环境治理、修复和生态网络构建需要专业的环保企业完成;基础设施配套、产业配套及生活配套的建设需要综合能力较强的建筑企业;后期产业导入、物业管理需要综合能力较强的运营商进入。

其次EOD模式的开展有较大的资金需求,项目涉及到的服务内容较多,还可能涉及土地前期的拆迁安置工作,资金问题如何解决也是一大难点。

再者EOD模式见效周期较长,良好的生态基底构建需要一定的时间才能显现出来,生态环境的优良性显现出来后,土地的增值效应才会大大增加;且EOD模式下的产业培育和产业导入也需要一定的周期和时间才能显性化,很难在较短的时间内体现出来;对于产业效益显性化较难解决的一种解决方案是在项目中纳入房地产部分,但要避免将EOD项目做成房地产开发。

综上,EOD模式涉及的几个领域同时纳入至一个项目中,对政府和参与主体的压力都极大,一个完整的EOD项目可以根据现实情况分段进行,便于项目落地。


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