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PPP资产交易专栏 | PPP项目中政府方出资代表资金来源及财政预算安排的探讨

发布日期:2020年09月04日 点击:

本文作者:青岛习远 姜言波、郭希颂

引言:政府出资人代表始于《国务院关于投资体制改革的决定》(国发【2004】20号):“政府投资资金按项目安排……以资本金注入方式投入的,要确定出资人代表”,此举是为解决政府无法直接参与市场经济而采取的一种途径。

伴随着PPP模式的推广应用,《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金【2014】113号)中规定:“政府可指定相关机构依法参股项目公司”,这也使得相关机构,即现在所说的政府方出资代表,成为PPP项目中的重要参与方。

本文就政府方出资代表出资资金来源及采用财政资金出资情况下的预算管理进行探讨。


一、政府方出资代表资金来源

了解政府方出资代表资金的来源,应结合政府方出资代表在PPP模式中存在的意义进行分析。

《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》(财金【2014】156号)中规定:“在某些情况下,为了更直接地参与项目的重大决策、掌握项目实施情况,政府也可能通过直接参股的方式成为项目公司的股东(但政府通常并不控股和直接参与经营管理)”。根据上述规定,政府参股项目公司能够依法获得项目的知情权,并适时掌握项目的运行情况,是一种必要的监督管理手段,也是政府在PPP模式中政府职能转变的一个重要方向。文件同时提到政府不直接参与经营管理,可以看出政府直接参股的方式是通过政府方出资代表实现的,而政府方出资代表只是一个途径,并非资金源头。另外,政府参股可以发挥政府资金的杠杆作用,通过市场化的方式调动社会资本的投资积极性,撬动民间投资,体现政府方与社会资本方在PPP项目中的风险共担及收益共享机制。

《财政部关于政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金〔2015〕21号)提出:“PPP项目全生命周期过程的财政支出责任,主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。”其中,“股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下,政府承担的股权投资支出责任。如果社会资本单独组建项目公司,政府不承担股权投资支出责任。”据此,除社会资本单独组建项目公司的情形外,股权投资是政府财政支出责任中的组成部分,应纳入财政承受能力论证范围,即政府方出资代表所出资金应由财政部门通过财政预算进行安排,而非出资代表企业的自有资金。

二、政府方出资代表资金来源现状分析

随着近年来PPP的规范发展,政府对PPP项目高标准、严要求,特别在项目前期论证过程中,更是从领域、经营性占比等方面提高项目质量,鲁财合【2020】3号文“回报机制采用可行性缺口补贴的项目,使用者付费比例原则上不低于20%”可以看出,现阶段的PPP项目有更好的经营性,部分本级国有企业愿意以自有资金参与项目,通过项目的分红获取更多的收益。2020年受新冠疫情影响,大部分企业盈利降低,加之减税降费规模增大,使得一般公共预算收入较之前相比有所下降。按“照量入为出,以收定支”的预算编制原则,一般公共预算支出较往年相比也有所下降,再因防疫工作开支增加,对用于PPP项目的有限财承空间,部分地区财政部门也希望通过政府方出资代表以自有资金的方式将股权预算支出部分转移。

随之而来的是部分经营性国有企业被授权作为政府方出资代表,在项目推进过程中,通过其自有资金出资,为实现国有资产保值增值,该部分企业对项目收益具有更高的需求,从而希望从政府获得更高的财政补贴,甚至可能为追求经济利益而降低了所提供的公共服务质量,无法承担其在PPP项目中应尽的监督管理职责,此举与社会资本方无异,与政府通过政府方出资代表参与PPP项目的意愿相违背。

三、通过财政预算安排政府方出资代表资本金出资的探讨

结合政策文件及现状分析后,政府方出资的PPP项目属于政府以资本金注入方式进行的投资,其投资于PPP项目的资本金应通过财政预算安排。《中华人民共和国预算法》规定:预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。

目前,在实际操作中,政府方出资代表出资资金多通过财政部门经一般公共预算进行安排。结合财政部政府和社会资本合作中心信息平台,财政部门的财承监测板块近日新增的“本级国有资本经营预算支出责任”,根据项目所在地国有资本经营预算规定,属于国有资本经营预算支出范围的,也可以从国有资本经营预算中安排。笔者认为在PPP项目操作中,应重点落实资金的预算来源,若通过国有资本经营预算安排,既不占用一般公共预算的空间,使财政承受能力论证更加严谨,又可以实现财政预算资金杠杆撬动和增信的目标。

四、国有资本经营预算

1. 何为国有资本经营预算

从历史上看,国企经历了从把全部的收入上交国家,再由国家预算层层下拨企业所需资金。到推行“利改税”制度,由上缴全部利润改为上缴税收。再到2003年的国资委成立,政府公共管理职能与出资人职能分开,国企缴税交利。2007年国务院发布《关于试行国有资本经营预算的意见》,意味着国有资本经营预算正式建立。

根据《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》(国发〔2007〕26号),国有资本经营预算是国家以所有者身份依法取得国有资本收益,并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算,是政府预算的重要组成部分。

《中华人民共和国企业国有资产法》规定,国有资本经营预算按年度单独编制,纳入本级政府预算,报本级人民代表大会批准。国有资本经营预算支出按照当年预算收入规模安排,不列赤字,并安排资金调入一般公共预算。

2. 国有资本经营预算的收支范围

根据财政部关于印发《中央国有资本经营预算支出管理暂行办法》的通知(财预〔2017〕32号),地方国有资本经营预算支出管理办法由地方参照该办法制定 ,以《山东省省级国有资本经营预算管理暂行办法》(19年6月30日到期,尚未出台新的管理办法)为例,国有资本经营预算的收支范围如下:

序号

省级国有资本经营预算收入

省级国有资本经营预算支出

1

利润收入,即国有全资企业、企业化管理事业单位按规定应当上交的利润

解决国有企业历史遗留问题及相关改革成本支出

2

股利、股息收入,即国有控股、参股企业国有股权(股份)获得的股利、股息收入

关系全省经济社会发展重要行业和关键领域的国家资本金注入

3

产权转让收入,即国有全资企业产权转让收入和国有控股、参股企业国有股权(股份)转让收入

国有企业政策性补贴

4

清算收入,即国有全资企业清算净收入以及国有控股、参股企业国有股权(股份)分享的清算净收入

其他国有资本经营预算支出

5

其他国有资本经营预算收入


3. 国有资本经营预算的职责分工

以《山东省省级国有资本经营预算管理暂行办法》为例,国有资本经营预算的部门职责如下:

省财政厅

省级国资预算单位

省级国资预算企业

制定国有资本经营预算管理的具体操作办法与相关管理规范

组织所监管(所属)企业编报国有资本经营预算收支计划并进行审核;

按照规定申报、上交国有资本经营预算收入

收取省级国有资本经营预算收入

提出本单位年度国有资本经营预算建议草案

提出国有资本经营预算支出计划;

拟定省级国有资本经营预算支出方向和重点;

组织本单位国有资本经营预算的执行

建立、健全内部国有资本经营预算的资金管理制度和审计制度,规范资金核算,确保资金按规定用途使用

编制省级国有资本经营预(决)算草案

编制本单位国有资本经营决算草案

根据国有资本经营预算批复安排支出,报告国有资本经营预算执行、决算、绩效管理情况并依法接受监督。

批复省级国资预算单位国有资本经营预(决)算

批复所监管(所属)企业国有资本经营预(决)算;


对省级国有资本经营预算编制、执行和决算情况组织实施绩效管理和监督检查

配合省财政厅对所监管(所属)企业国有资本经营预算执行情况实施绩效管理和监督检查。


备注:省级国资预算单位,是指代表省政府履行出资人职责的部门、单位;

省级国资预算企业,是指所有省属企业(包括国有全资企业、国有控股公司、国有参股公司)、企业化管理事业单位。



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