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PPP资产交易专栏 | 轨道交通项目投融资要点解析

发布日期:2020年07月30日 点击:

本文作者:济邦咨询 周钰婷

三、轨道交通投融资收益来源有哪些?

上述投融资模式基本上可以解决前期建设资金筹集问题,但仅靠客票收入、红线内的广通商多经收益远远无法覆盖投资成本,虽然PPP模式下可由地方政府提供一般公共预算支出作为可行性缺口补助,但地方财政承受能力受10%限制终归是有限的。因此,不可避免的需要考虑项目投入与整体资金平衡、外部性内源化、资产长期价值提升的问题。

综合来讲,轨道交通项目的收入来源主要有客票收入、红线内的广通商多经收益、轨道交通建设发展专项资金、综合开发收益等。其中:

1. 轨道交通建设发展专项资金

轨道交通建设发展专项资金在部分城市早已应用,成为实现轨道交通项目可持续经营的重要保障。其资金来源主要包括土地出让金、财政预算安排的建设专项资金、减免的地方税金、国家/部/省补助的专项拨款及城市基础设施配套费、其他等。其中:

①土地出让金(土地一级收益)的一定比例:作为专项资金重要来源的土地出让金,计提方式一般为轨道交通沿线土地出让净收益和其他可统筹用于轨道交通项目的土地净收益的一定比例,也可提高土地出让金本级分成比例。

②财政预算安排的建设专项资金:财政预算安排的建设专项资金每年由财政局列入下一年度的部门预算,经报政府同意,人大批准后实施。

③减免的地方税金:包括地方轨道交通企业减免的行政规费、各项税费地方留成部分,通常由财政部门于次年初核实后办理相关资金划转手续。

④国家/部/省补助的专项拨款:设立轨道交通发展资金应注意的是,如果轨道交通项目的政府补贴拟通过专项资金安排,则补贴支出的性质应符合政府性基金预算的支出范围。可借鉴部分城市的操作经验,起草和出台轨道交通专项资金管理办法,为轨道交通专项资金的设立和使用提供政策支撑。

2. 综合开发收益

提到综合开发收益,业内基本已达成共识,就是不论采用何种模式实施,综合开发收益的创造是轨道交通建设资金平衡收益的不可缺少的部分,需要结合各自地区特点和现实条件统筹开展适应自身的TOD开发。通过TOD综合开发,实现房地产销售、上盖物业经营、TOD产业持续发展等带来的综合开发收益。

其中TOD开发的核心是将外化到周边区域的价值内部化,反哺项目建设成本和运营亏损,实现收益最大化。从城市管理者视角,打通并连接基建(基础设施投资的正外部性)、地产(土地一二级开发实现中短期收益)和产业(产业发展带来中长期收益)的互利共生关系,通过沿线土地综合开发(包括土地一级开发、二级开发、产业导入和区域运营)收益回收建设成本和运营亏损,进而实现项目整体资金自平衡。

2019年深圳地铁以净利润超100亿元成为国内最赚钱的地铁公司,其中土地资源开发带来的房地产业务占据了三分之二的收入来源。同时,上海、成都、广州等地早已制定并发布轨道交通场站及周边土地综合开发实施细则,分级分类实行多种供地方式,指导沿线综合开发,在多元化经营、充分挖掘经营性资源价值方面也有不错的表现。从目前已有开发案例来看,除深圳采用土地使用权作价入股外,其他主要采用的是协议出让、带条件(定向)招拍挂的方式获取相应土地使用权。

四、轨道交通投融资注意要点

1. 地方轨道交通投融资管理架构

从我国已开通地铁城市来看,大多数已实现了轨交线路“从无到有、从单条线到网络化”的历史转变。但由于打基础阶段时间紧任务重,针对具体项目多为应激式资金筹集,未长远考虑资产升值、造血能力培养并形成长期大规模负债压力。随着国家对地方债务收紧、严控隐性债务、严查不规范融资的影响,此前开放式负债的发展方式已然不适应现实建设需求。放眼未来5-10年,地方政府财力及地方轨道交通企业财务资源的有限性与城市轨道交通建设发展需求的不断增长之间存在较大矛盾。

为实现未来5-10年地方轨道交通建设可持续性发展,需要探索建立新的发展战略思路,按照减轻包袱、提高质量、增加效益的基本原则,支持地方轨道交通企业做强做优做大,增强造血能力和风险管控能力,需要提出“1+1+N”总体管理架构,以发挥地方主导作用、充分吸引社会资本参与、统筹谋划建设投入与资源开发收益。

具体来说,“1+1+N”是指“1”个政府主体+“1”个投资平台+“N”个项目公司,对多种投融资模式保持开放,地方轨道交通企业和社会资本都可以同时在第二个“1”和“N”的层面参与,核心是资源或资金的统筹与平衡。

(1)第一个层面“1”地方政府,可通过授权或委托的方式,委托地方轨道交通企业开展轨道交通投融资、建设及开发。

(2)第二个层面“1”轨道交通投资平台,开展资金筹集或募集,资金来源可以为财政资金、专项债券、专项资金、社会资金等。各类社会资本可在投资平台层面参与,例如财务投资人、施工建设和地产物业开发、产业战略导入类型的投资人。投资平台是做大做强国有企业的载体,以及实现国有企业掌控所有项目的载体。

(3)第三个层面“N”项目公司成立,由轨道交通投资平台注资,也可以通过公开招标方式吸引社会资本参与,广泛采用股权合作、PPP模式、特许经营、TOD开发等,开展具体项目的建设、投融资、运营及资源开发。

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2. 重视轨道交通投融资规划

在多数项目开工前,可能都没有对投融资规划有过重点关注。52号文在原则中提出“坚持实事求是,从实际出发科学开展前瞻性规划研究工作,以城市财力和建设运营管理能力为实施条件,合理把握建设规模和节奏”,有类似投融资规划的理念;并提出全寿命周期的支出责任,“强化城市政府对城市轨道交通项目全寿命周期的支出责任,保障必要的运营维护资金。”避免只管建不管运维的短视决策行为,由于轨道交通运营专业度较高、运营成本和更新改造投入较大,全国普遍来看运营收支仍是入不敷出,据统计2019年运营收支比超过100%的城市仅有杭州、深圳、北京、青岛4个,且多为资源经营收入较高。

同时,对债务风险的控制不仅局限于地方政府,还增加了对地方轨道交通企业负债率的控制,即使当前诸多市场化方式规避了地方债务或隐性债务,但由于前期地方轨道交通企业的大规模负债发展建设,已出现不可持续的风险。这就需要地方在上马新建项目的同时,不仅仅只考虑建设投入资金从哪筹集,还需要在开始决策之初全盘考虑回报资金从哪来、资金如何平衡的问题,像香港“轨道+物业”模式一直是贯行长周期内轨道投入与土地开发价值匹配的稳健、可持续的财务模式。

因此轨道交通投融资规划对项目前期建设资金投入、中期运营成本持续发生、后续土地资源配置及相应回报资金来源进行统筹安排显得尤为重要。

3. 盘活存量资产

2019年我国轨道交通已建成投入运营线路总长度达6736.2公里,国家发展改革委批复的44个城市建设规划在实施的线路可研批复总投资达38036亿元2,巨大的存量资产仍在沉睡。近期温州市S1线通过经营权转让实现存量盘活,天津市1、2、3号线存量PPP项目通过转让51%股权实现存量盘活。存量盘活一方面通过股权转让盘活一部分资金,另一方面可以通过引入社会资本打造竞争性运营格局。

此外,结合近日中国证监会与国家发展改革委联合发布的《关于推进基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)试点相关工作的通知》,重点区域具备较好经营条件的存量线路探索REITs也是一个不错的开拓方向。

五、二三问

一问:成本规制是什么,也能进行融资吗?

答:成本规制最早是从公交行业开始,由于政府定价客运收入难以覆盖运营成本,以前地方政府多是对企业的亏损结算缺口进行财政补贴,但随着线路增多逐渐暴露出企业对补贴的依赖程度越来越大、政府对企业的激励约束机制不足等的问题,因此需要对企业的运营成本逐项根据一定的原则进行规制,一方面能确保轨道交通运营企业取得合理的补贴,使得企业能可持续发展;更重要的是能激发轨道交通运营企业不断加强成本管控和提升运营管理水平。此前我们为某市地铁集团提供过运营成本一期和二期成本规制咨询服务,取得了较好的效果。

而文中提到的成本规制后融资是指国家开发银行支持的一种政策性贷款,地方政府对轨道交通企业的建设成本也进行成本规制,国家开发银行依据地方确认的建设成本规制方案发放贷款。目前在福州有落地案例,但相关审计部门可能会认为存在隐性债务风险。

二问:专项债与PPP模式如何结合?

答:2019第五届中国PPP发展(融资)论坛——财政部党组成员、副部长邹加怡:“探索PPP与专项债的结合,撬动社会投资,发挥协同加力效应。”财政部PPP中心主任焦小平:“PPP与专项债两者结合,有利于降低PPP项目的融资成本,未来也将降低财政压力。”PPP基本上可以兼容专项债,但专项债制度对PPP的兼容性并不好,需要政策补丁。现阶段专项债+PPP仍以A+B包拆分为主要操作方式:1. A部分由政府负责实施,政府发行专项债券解决融资问题;2. B部分采用PPP模式;3. 两者的交集仅体现在A部分的运营维护通常交由PPP项目公司负责。天津地铁11号线PPP项目即采用该种方式实施。

三问:新建轨道交通项目在采购时能与土地出让程序合并实施吗?

答:从目前政策规定和实施案例来看,仅有两种情形实现二标合一:①铁路项目连片供应:《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》(国办发[2014]37号),“新建铁路项目未确定投资主体的,可在项目招标时,将土地综合开发权一并招标;”“新建铁路项目中标人同时取得土地综合开发权,相应用地可按开发分期约定一次或分期提供,供地价格按出让时的市场价确定;”“扣除站场用地后,同一铁路建设项目的综合开发用地总量按单个站场平均规模不超过50公顷控制,少数站场综合开发用地规模不超过100公顷。”

②PPP模式下单一地块:广州金融城站PPP项目采用二标合一的方式,政府授权实施机构联合国土部门,将PPP项目社会资本采购与配套经营性物业土地出让流程合并实施,采用公开招标的方式选择社会资本和土地使用权受让人;国土资源主管部门先与中标社会资本签订《国有建设用地使用权出让合同》,待组建项目公司后,再与项目公司签订《国有建设用地使用权出让变更合同》,由项目公司获取项目土地使用权。

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