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PPP资产交易专栏 | PPP项目融资问题及建议

发布日期:2020年06月18日 点击:

本文作者:习远咨询 王义刚


当前,我国PPP项目投融资面临的问题集中体现为“融资难、融资贵、融资慢”和“难投资”。中选社会资本方/项目公司和PPP项目难以合理的价格获得必要的融资;银行等金融机构难以通过其风险收益评价标准找到适合的融资企业和投资项目,出现“有钱人找到不到投资对象,有投资项目的人融不到钱”的现象。这种状况不仅出现在国际社会普遍存在“融资难、融资贵、融资慢”的中小微企业领域,在交通运输、水利工程、环境保护、文化教育、卫生事业等PPP项目领域也普遍存在。影响PPP项目落地的主要原因是融资难,但是融资难只是表象,深层次的原因也是多方面的。

一、PPP项目融资面临的问题

项目公司作为PPP项目的融资主体,在PPP项目的融资过程中,主要面临以下几个方面的问题。

(一)PPP上位法缺失,政策频繁调整导致金融机构对PPP项目信心不足

从我国发布鼓励发展PPP模式伊始,PPP相关政策及规范性文件密集出台,政策体系逐步完善,基本形成了“法律规范+配套政策+操作指引”的框架体系,为PPP的操作实施提供了相应的指导。但专门的PPP上位法至今缺失,现有的多为部门规章条例,层级较低,法律效力不足。而PPP本身涉及环节较多,涉及专业领域较广,项目实施过程中各个环节如何适用法律不清晰,多方主体利益难以通过法律途径得到明确保障,这是PPP领域比较突出的问题,也是PPP项目融资难的原因之一。同时,受不符合规范或不适合使用PPP模式的项目集中整改或被清理出PPP项目库的影响,银行等金融机构对PPP项目的放款态度逐渐转向谨慎,对PPP双方的履约能力持审慎态度。

(二)存在“地区歧视”和“所有制歧视”的问题

PPP项目融资规模大、融资期限较长,对于融资成本要求较高,虽然PPP项目公司可从银行、资本市场等渠道筹集资金,但是从整个PPP融资市场来看,PPP项目融资存在资金来源受限,融资渠道不畅等问题。相比央企、地方国企作为社会资本方的PPP项目,民营企业作为社会资本方的PPP项目融资更为困难,融资成本更高。央企、地方国企具有先天的融资优势,即使违约或者破产,一般也会有其他方式补偿或者解决途径,银行等金融机构颇为青睐,而民营企业融资则不同,即存在所谓“所有制歧视”的问题,PPP领域存在国有企业对民营企业的“挤出效应”。另外,部分地区经济较差,财政实力较弱、政府债务率较高,在银行等金融机构的角度来看属于高风险地区,无法满足银行等金融机构投资的准入条件,参与这些地区PPP项目的意愿不高,即存在所谓“地区歧视”的问题。

(三)项目前期,对项目的可融资性难以准确判断

银行等金融机构进行PPP项目融资评审时,需要对融资主体的综合实力及背景进行评估,如项目公司股东的所有制属性、是否存在被诉被执行信息、资产负债率、建设运营能力、融资成本接受度、融资期限要求、还款来源、增信担保措施、追索性等。因此,在社会资本尚未招选的情况下,银行等金融机构较难对PPP项目的可融资性作出准确的判断。另外,对于投资额比较大的PPP项目,贷款决策审批权限集中在总行,基层行或者市级行难以给出权威判断。

(四)PPP项目融资需社会资本方提供额外的增信

由于PPP项目动辄十几亿、几十亿投资,股权部分由社会资本方出资,但债权部分融资金额相对较大,一般为项目总投资的70%-80%,需要向银行等金融机构申请债权融资。作为PPP项目的融资主体,项目公司是在PPP项目落地后,针对PPP项目而新设立的公司。按目前银行的授信要求,对于新设立的公司而言,既缺乏历史经营业绩,又缺乏足够的既有资产,并且固定资产的所有权并不一定属于项目公司,一般不具有授信能力,难以获得银行的信用贷款,也难以获得高水平的主体信用评级,因此一般需要项目公司的股东方或者第三方提供增信。同时,部分地方政府为确保项目公司能够顺利融资,在PPP合同中一般会增加相应条款,比如社会资本方需对PPP项目融资承担连带责任,对项目提供增信甚至担保等。PPP项目融资理论上是一种“有限追索权”的项目贷款,项目公司具体负责融资事宜,社会资本方负责配合,政府方可为融资提供积极协助,但政府方不对项目公司的融资行为承担责任和义务,而在实际上却是依靠社会资本方自身资信的信用贷款。

(五)部分社会资本方缺乏PPP项目投资经验,缺少分析项目投资可行性的专业知识

PPP项目的投资额通常较大,涉及的业务范围较广,PPP项目的内容不仅只是工程建设内容,还包括融资、投资、运营维护等内容,对社会资本方在融资、建设、运营等全生命周期的运作能力要求较高。而一些社会资本方是由传统施工单位转型,在财务、法律、金融等相关人员配备上较为欠缺,缺少对于PPP项目投资经验,单纯从项目施工角度分析项目实施的可行性,简单的把PPP项目竞争变成基建类项目的价格竞争,错把PPP的投资关系理解为BT下的借贷关系,太过于注重项目建设期的施工利润,却忽视了项目运营期的实质运营,未从项目投融资角度出发综合分析本企业长期盈利能力、偿债能力、现金流量和资产负债状况等。

(六)股权投资的“名股实债”问题

“名股实债”也称为阶段性股权让渡,这并不是一个法律概念,而是一个在实践中产生的概念,是指资金以股权投资模式进入项目公司,但附带固定收益率和回购条款,约定一定期限后,项目公司股东或第三方无条件回购上述股权的投资方式。这种投资方式名义上是股权投资,但实质上属于债权投资。另外,一些社会资本方缺乏整体的资本约束,将银行贷款、发行债券筹集的资金、委托资金、“名股实债”等非自有资金用来投资,未建立完善的风险管理与内部控制体系,推高了企业杠杆率,埋下了债务风险隐患。

(七)PPP项目资金期限错配

一些PPP项目在财政承受能力论证阶段,地方政府因财力问题,需要拉长合作期限(PPP项目合作期一般在10至30年之间)才能匹配财政承受能力,而在现实中,项目合作期限越长不确定性就越大,风险就越高。目前,很多PPP项目存在项目合作期限与实际融资期限不匹配的问题,难以满足PPP项目全生命周期的资金需求。作为PPP项目债权融资的主要资金供给方,银行等金融机构需综合考虑风险防控等要求,其各类融资产品期限较PPP项目合作期限相比,就形成项目资金期限错配问题。同时,银行等金融机构对PPP项目贷款模式不熟悉,缺乏针对PPP特点的贷款管理制度,对PPP项目贷款仍沿用抵押、担保等传统模式,可能也会要求项目公司股东对项目贷款提供额外增信,对项目未来现金流、项目收益权质押、履约担保等间接担保机制尚未完全认可。

二、建议

(一)从政府方角度

1.加快推进PPP立法进程,以更好的法治环境更大激发社会投资活力

在政府、市场、企业、体制机制等方面深化投融资体制改革的背景下,PPP立法应站在推动我国基础设施投融资体制深化改革,更好地发挥政府作用,建立良好的市场秩序,发挥市场配置资源的决定性作用,促进竞争,推动社会资本尤其是民营资本参与基础设施项目投融资建设的角度上进行。PPP立法应做好顶层设计,从维护公共利益的角度,明确基础设施项目参与各方的权利义务关系,充分研究提炼出PPP模式应具备的核心理念及基本原则。PPP立法将减少社会资本方参与PPP项目的不确定性,提高社会资本方参与PPP项目的积极性,增加社会资本方和银行等金融机构对于PPP项目的信心,也让PPP实操问题以法律形式得以解决,便于建立良好的PPP市场秩序。

2.构建我国欠发达地区经济发展的金融支持体系

我国欠发达地区基础设施总体水平仍较落后,需要大量资金投入到基础设施和公用事业领域以改善目前的状况。但是欠发达地区普遍存在经济较差、财政实力较弱、政府债务率较高等问题,不满足商业银行、发行债券等的投资准入条件。因此,亟待建立我国欠发达地区经济发展的金融支持体系,健全金融法律法规,制定坚实有力的金融支持方案,制定出台欠发达地区金融发展的长远规划和适于欠发达地区金融发展的优惠政策,大力引进国内外金融机构。

3.政府方应为金融机构创造信息公开透明的环境

地方政府应为银行等金融机构创造良好的金融生态圈,提供一个更加公开透明、值得信赖的市场环境,这是银行等金融机构愿意进行资金配置的前提。创造信息公开透明的环境,让银行等金融机构可以客观地评价政府支付和补贴类PPP项目的现金流风险,特别是政府支付与补贴能力及其信用的风险。

(二)从社会资本方角度

1.社会资本方应正确认识PPP项目的特点和投融资规律

社会资本方参与PPP项目应遵循PPP的内在规律,符合PPP长期合作的理念,同时具备出资能力。对于社会资本方特别是基建类社会资本方,应转变思想,从“重建设轻运营”转变为“重建设重运营”,做合规的PPP项目,不应从参与PPP项目开始就希望岀表、运营期股权退出,这会令地方政府和贷款银行不安,也违背实施PPP项目的初衷。

2.社会资本方应邀请金融机构在项目前期介入并参与到项目中来

社会资本方应高度重视项目的可融资性,中标之前应联系金融机构做充分的融资尽调,对项目的融资情况事先了解,与银行等金融机构事先沟通。结合金融机构的意见合理确定合作模式、设计融资方案和交易结构。对于金融机构要求的担保、支持函件等,若需要政府协助,投资方应尽早向政府提出要求,及时落实到PPP项目合同中。同时,建议社会资本方加强与银行等金融机构合作,建立“企业金融圈”,做到互利共赢。

3.社会资本方应创新融资模式,拓宽融资渠道

银行贷款方面,政策性银行、商业银行的支持方向、支持力度、融资利率各异,应多渠道了解不同银行的各类产品,取得与PPP项目投资周期期限更匹配、利率更优惠、担保要求更宽松的融资资金。在创新融资工具方面,可通过不同融资工具的运用与组合,降低融资成本,通过债券融资、保险融资、资产证券化、融资租赁等方式进行融资。

4.社会资本方可引入第三方机构协助进行项目投资可行性分析

PPP项目的内容不仅只是工程建设内容,还包括融资、投资、运营维护等内容,对社会资本方在融资、建设、运营等全生命周期的运作能力要求较高。所谓“专业的人做专业的事”,若社会资本方不具备从事相关业务的专门人才,建议社会资本方聘请财务、法律、金融等第三方机构作为企业的智囊团,协助其进行项目投融资、建设、运营等。

(三)从银行等金融机构角度

1.完善PPP项目贷款制度,为PPP项目提供更好贷款服务

PPP项目融资理论上是一种“有限追索权”的项目贷款,以特定PPP项目为融资对象,还款来源依赖于PPP项目产生的现金流,担保品也限定于PPP项目的资产。因此,鉴于PPP项目的特殊性,银行等金融机构应完善PPP项目贷款制度,发放贷款的依据与标准应区别与传统企业贷款,全面分析与PPP项目相关的所有当事人的风险,对相关合同进行审核,着重于项目建设风险、运营风险、现金流风险的分析评估,为PPP项目提供更好贷款服务。

2.银行等金融机构亟待创新信贷产品

目前,银行等金融机构因对某些模式或概念的认识问题,以及受整个机构管理模式、所有权、追责模式等体系问题的限制,亟待加强改革创新能力。在PPP项目融资方面,银行等金融机构不应沿用给地方政府投融资平台贷款那样依靠政府信用的传统做法,或给生产类企业贷款那样要求借款人提供抵押担保,而应针对PPP项目的特点,不断创新并推出期限、利率不同的信贷产品,以满足PPP项目全寿命周期的融资需求,也需探索真正的有限追索项目融资。

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