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丁化美、张偲:PPP作为新型治理模式客观上需要新型金融工具匹配

发布日期:2020年03月19日 点击:

我国PPP在五年发展成就基础上,要想持续、健康再发展,必须要制定和储备一系列新的政策,修订和升级一系列存量政策,才能保障PPP始终坚守初心并真正步入高质量发展阶段。在这一系列政策储备和修订过程中,特别需要重视和做好金融方面的政策研究和落地。


PPP是现代国家治理的重要创新工具。治理和管理,一字之差,却有着截然不同的内涵与外延(贾康,2017):“管理”强调的是各级政府自上而下的管控,而“治理”更为强调的是政府部门与非政府部门的多元主体之间,更多平面开展、充分互动而把管理和自管理、组织和自组织、调控和自调控结合在一起,释放一切潜力、活力,调动一切可以调动的积极性,解放生产力。这所涉及的,必然是一系列相关制度安排和机制联合的创新,即除旧布新,革故鼎新。


既然PPP是创新的东西,那么传统的金融工具显然是很难较好支持其发展的。例如,根据过往五年的经验来看,至少可以总结出如下七个方面的不匹配。


第一,PPP项目融资资金大多来自于银行吸收的短、中长期存款或理财资金,资金期限短、安全性要求高、偏刚兑,难以有效匹配PPP项目投资规模大、生命周期长、建设和运营风险相对较高、项目投资回报率不高但长期稳定等特点,PPP项目融资具有期限和收益结构性错配问题,投资收益与风险不匹配,对金融机构吸引力不足。


第二,各类金融机构的资金偏好短期或中短期,缺乏长期限资金,养老和保险资金期限长、体量大,与PPP项目有天然的匹配度,但受制于监管政策对投资领域及项目的安全性要求较高,参与PPP项目步伐缓慢;缺乏与PPP模式融资特点相匹配的金融工具,大量场外分散性资金难以通过资本市场直接投资PPP项目。


第三,PPP模式作为一种制度安排和制度创新,相关法律尚未出台,PPP项目多以公益性民生项目居多,但形成的是企业债务,项目收入及盈利缺乏稳定性;加之PPP项目实施过程中,地方政府负有未来的支出责任并按绩效付费,存在一定的政府信用风险,缺乏与PPP项目相适应的施工风险、政府履约风险及资金安全保障措施,项目现金流的成长性难以计算和巩固,无法稳定项目预期收益,导致金融机构担忧。


第四,PPP项目融资属于典型的有限追索和无追索的项目融资方式,我国目前尚未建立项目融资的金融服务体系,难以实现以项目未来收入和资产为质押的项目融资方式,在实践中受制于金融机构内部风控要求,金融机构对这种有限追索和无追索的项目融资方式非常谨慎,只有少数特定区域的项目能够实现,更倾向于传统抵质押贷款,要求社会资本或第三方提供增信或担保措施,但社会资本通常由于偿债能力有限、表外融资等原因,不愿意或很难为PPP项目提供额外的担保措施。


第五,受制于我国PPP模式推行时间短、信息披露机制不健全,PPP项目质量参差不齐、信息不透明,缺乏PPP项目质量和风险评估体系和工具,金融机构普遍缺乏对PPP基础资产和投资的专业管理能力,识别PPP项目及控制项目风险的难度大,习惯于要求对投资人实行完全追索或要求第三方提供增信措施,难以真正实现无追索权或有限追索的项目融资,加大了PPP项目融资的难度。


第六,PPP项目建设和运营周期长,基于PPP项目的资产变现能力较差、难以流动,缺乏涵盖PPP项目全生命周期的资金流通和退出市场,直接的股权交易还难以实现资产便捷的流动和流转,PPP项目投资资金持有成本高、流动差和退出困难,安全合理的退出方式和期限是影响投资人和金融机构是否参与PPP项目的关键挑战。


第七,目前国内还缺乏针对PPP项目投融资交流环境及相关争议解决的创新机制,也尚未在PPP融资支持方面出台鼓励金融机构创新融资方式和融资产品的相关政策,致使金融机构缺乏探索匹配PPP项目融资需求的金融产品和机制的创新动力。


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