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PPP资产交易专栏|民企如何在PPP项目中行稳致远

发布日期:2020年01月09日 点击:
者:济邦咨询 法务顾问 周雨濛


导读

据明树数据最新统计数据显示,截至目前,民企的PPP成交数量为3081个,占不同所有制社会资本PPP成交数量的39.17%,成交数量及占比虽超越地方国企和央企,但根据明树数据往年数据显示,民企的PPP成交数量占比在2017年和2018年分别为56.22%和47.95%,可见民企参与PPP项目的热情在持续下降。下文将从民企参与PPP项目积极性持续消退的原因以及如何应对该局面等角度探讨民企如何在PPP项目中行稳致远。


一  民企参与PPP项目积极性持续消退的原因


2014年被视为我国PPP元年,PPP项目经历了从2014年直至2016年的迅猛发展之后,从2017年《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)开始,PPP领域掀起了清库整改、严格审核项目入库标准等热潮,民企参与PPP项目也从一开始的热情高涨,变为2017年前后的情绪低迷,这也从一定程度上反映了PPP模式在我国的发展轨迹。目前,PPP模式在规范中稳步前行,而民企参与PPP项目的积极性却持续消退,笔者认为导致该局面的因素可分为外部因素和民营企业自身因素,其中外部因素包括政府因素,融资因素等。

(一)外部因素

1、政府因素

在政府因素中,首当其冲的即为政府履约问题。这首先表现在政府承诺的政策优惠无法落实。地方政府承担基础设施建设和公共服务提供的职能,为缓解和减轻地方政府财政资金压力、吸引更多民企参与PPP项目,政府往往会承诺给予民营企业相关的政策优惠。但真正落实到实践操作过程中,政府由于种种原因可能无法兑现其承诺的政策优惠,这在一定程度上打击了民企参与PPP项目的积极性。其次,在民营企业参与的PPP项目签约落地后,政府在履约过程中需承担的付费等责任,可能由于财政资金不足而无法按时履行,这直接导致民营企业的投入未得到相应的回报,影响其继续履约的信心。因此政府的履约意识有待提高。

政府因素方面的另一个制约因素,体现在制度构建上。

PPP条例千呼万唤仍未出来,2014年PPP项目呈磅礴之势发展以来,随之发布的部分政策文件也已过了有效期。采用PPP模式运作的项目具有参与主体多,各方利益关系错综复杂等特点,需要完善的法律体系进行统一协调管理。现阶段我国尚未建立专门适用于PPP模式的法律体系,实践中存在的规范性文件大多是国务院、财政部、发改委等部门颁布的地方性法规、部门规章及发展意见,缺少真正国家层面的立法,为社会资本参与PPP项目提供法律保障的作用甚微。同时各部门由于对PPP模式有不同理解,其所颁布的指导性文件,尽管较为齐全,涵盖PPP运作的全过程,但也难免出现“打架”现象,不利于PPP模式系统实施和推广运作。

以近期最高人民法院发布的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》为例,其将符合该规定的政府与社会资本合作协议纳入行政协议的范围,由此引发业界的讨论热潮,即使有最高人民法院在新闻发布会上进行的权威解读,但笔者认为该规定远远不能满足司法实践的需要。该规定颁布前业界对于PPP项目合同究竟属于民事合同还是行政合同,亦或是属于兼具民事和行政两种性质的合同一直有所争论,但若遵循该规定将PPP项目合同视为行政协议,则在履行PPP项目合同过程中进入诉讼程序的纠纷也将被纳入行政诉讼的范畴,这可能给本身在PPP项目中处于弱势地位的民企雪上加霜。总之,不完善的法律制度及顶层制度的缺失可能使得民营企业的利益无法得到有效保护,从而妨碍项目的顺利推进。

2、融资因素

一直以来,不友好的融资环境都是民企对涉足PPP项目感到胆怯的另一主要因素。PPP项目因投资额体量大,对资金的需求较大,部分民企实际上自身并不具备参与PPP项目的能力及实力。相较于央企和地方国企,民企实力较为弱小,银行更倾向于为地方国企和央企提供贷款,民企的融资成本显著高于二者。

以环保民企为例,市场上的环保民企“卖股为生”、“联姻”国企、被国有化的现象屡见不鲜,这固然有环保企业的综合性、平台型是大势所趋的因素,是应对市场需求的抉择,但更直接的原因则是2018年环保行业融资难、融资贵,使得民营企业融资能力的短板凸显出来,限制了业务的发展。

在现阶段的PPP项目中,民企无奈作出不参与或少参与PPP项目的决策很大程度上是因为融资难问题导致。

(二)民企自身因素

众所周知,民企参与PPP项目的阻碍因素主要在于其自身资金实力较弱、缺乏专业人才等,而深挖其他原因,则可发现现阶段PPP项目规范发展之时,民营企业参与PPP项目的意愿实际上是较低的,这主要是由于民企认为目前参与PPP项目投资收益不高及市场竞争较大引起。

1、项目投资收益不高,未满足民企追求高收益的需求。目前PPP项目投资收益率普遍不高,市场上投资回报率为6%-7%左右的PPP项目比比皆是,因为PPP模式中需要控制社会资本获得暴利,只允许其获得合理利润。而实践中部分民营企业更倾向于追求高回报、高收益的项目,民企内部对于是否参与PPP项目也容易出现争论。

2、市场竞争较大导致民企参与PPP项目意愿不高。对于很多央企和地方国企而言,在投入PPP项目之前,其甚至不需要详细考虑项目投资收益情况,便可参与到PPP项目中来与民企进行竞争,因其实际上掌握一定的话语权,具备与政府进行谈判的能力。而民企则正好相反,需要瞻前顾后考虑各方面可能影响项目的因素,如投资收益、政府信用、融资利率等。

二  提升民营企业参与PPP项目积极性的建议


针对上述影响民企参与PPP项目积极性的因素,应从以下几个方面各个击破:

(一)对于外部因素的建议

1、加强政府诚信履约精神

财政部《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金〔2019〕10号)提出政府应当诚信履约。加强地方政府诚信建设,增强契约理念,充分体现平等合作原则,保障社会资本合法权益。依法依规将符合条件的PPP项目财政支出责任纳入预算管理,按照合同约定及时履约,增强社会资本长期投资信心。政府诚信履约精神的培养可为市场化法治化营商环境的形成创造条件,这也在一定程度上为民企参与PPP项目营造了良好的氛围。

2、加强PPP项目顶层制度设计,尽快颁布指导实践的应用法律法规

对于PPP模式中主管部门职能划分不清、政出多门、多头管理的窘境,亟需国家层面统一协调,尽快出台专门的PPP法律,形成完备PPP法律规范体系。

当然,政府在此方面从未停止过努力。2017年国务院法制办公布《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》,征求社会各界意见。近期财政部办公厅发布《关于征求<政府和社会资本合作模式操作指南(修订稿)>意见的函》(财办金〔2019〕94号),向社会广泛征求修订意见。这是2017年《政府和社会资本合作模式操作指南》(财金〔2014〕113号)失效后财政部所采取的措施,为更好地规范PPP项目进行积极尝试,以期达到指导实践的目的。而国家发展改革委也于近期发布《中华人民共和国招标投标法(修订草案 公开征求意见稿)》,其中亦提到政府与社会资本合作的相关内容。

3、各方需同时发力改变融资环境,民企也需采取措施积极自救

对于融资环境的改变,需要国家、金融机构及企业等其他市场主体同时发力。民企融资困难主要是由于民企融资存在资金歧视从而导致其融资成本过高。民企的融资成本构成除利率以外,还有担保费、评估费、公证费等中间费用,各种繁杂的中间费用堆积成了民企过高的融资成本,因而降低民企融资的各种附加费用势在必行。从整体来看,则是需降低其融资的综合成本。

对于民企自身而言,其应妥善应对融资环境的变化。PPP项目主要要求在建设期进行资金投入,项目收入确认时点与成本发生时点的不吻合也会使得企业短期偿债风险持续上升。若需对短期偿债风险进行控制,民企需更加关注其融资结构的调整,减少短期融资,增加长期资本的吸收,采取更加积极的融资策略。在市场利率出现波动以及政府的金融政策出现变化时采取有效而稳健的应对方法。

(二)对于民企自身的建议

1、增强自身实力,提高竞争能力

基础设施和公共服务领域项目对于PPP模式始终有巨大的现实需求,而政府的主要出发点在于防范风险,在此情形下,民企不应当再望PPP而止步,而应当持续不断的提高其竞争实力,努力降低各类成本,更好适应监管要求,对于监管要求迅速做出适当反应,才能在不断变化的市场竞争中获得优势地位。

2、引进专业人才

引进专业的PPP人才对于民企降低和规避参与PPP项目的风险至关重要。民企在介入PPP项目之前,就必须要提前储备相关的专业人才。实践中,PPP项目期限长,且大多数PPP项目都是极其复杂的系统工程,技术要求较高,往往涉及工程、财务、法务等各方面专业性知识。因此民营企业如果要涉足此类项目运作,最好是聘请同时具备工程、财务、法务等专业团队的投融资咨询顾问公司,其不仅可为企业提供投资决策分析服务,如投资方案测算、编制投标方案等,充当企业的银行融资顾问,如推荐合适的融资银行、选择有利的融资方式、配合民营企业进行融资谈判,还可充分发挥法律专业人士在合同谈判、合同草拟、审查以及法律纠纷处理中的专业作用。

3、提高企业内部参与意愿

(1)建立全方位的风险防控体系

通过建立全方位的风险防控体系,降低企业内部对参与PPP项目的担忧,树立企业对参与PPP项目的信心,而这主要体现在参与PPP项目的事前、事中以及事后的风险防控。首先,在民企参与PPP项目之前,要对整个项目进行尽量准确的把握。熟悉当前国家政策,重点选择国家优先支持的污染防治、精准扶贫、乡村振兴、基础设施补短板以及养老、教育、文化、体育、旅游等基本服务均等化领域的项目,优先选择市场化程度较高,有稳定现金流的项目,在整体上判断出整个项目的风险大小,以及企业自身可承受的范围。其次要建立与项目当地政府的良好沟通与友好合作关系,争取在项目前期准备工作得到政府部门的支持,保证项目如期开工,树立良好的社会形象,获得社会公众的普遍认可。再次是在签订合同以及谈判过程中,要在合同中体现与政府合理共担风险,统筹考虑自身利益和政府利益。

(2)民企应在与政府的沟通中争取合理的投资回报

民企作为市场化运作的主体,其参与PPP项目并非出于公益目的,而是其资本逐利的本性使然。通过为企业自身争取合理的投资回报,可激励企业更多参与PPP项目。因此,在参与PPP项目的过程中,民企应当争取合理的投资回报、防控收益风险,在与政府方进行沟通及合同谈判的过程中,要尽可能在合同中明确市场边界。对于不同回报机制的项目可关注不同的侧重点,对于使用者付费类项目,应争取设置合理的价格调整机制和补偿机制,尤其是项目运营成本等因素变化时能及时、适当地调整;对于可行性缺口补助类项目,应主要考虑与商业性、开发性资源相配套等因素实现补助的最终取得,使得企业收益和政府补助都尽量规范和透明,从而降低项目风险,提高项目运营效率。同时,民企充分考虑各类项目的特征,完善合同中的唯一性或独家排他性条款机制,避免类似项目的竞争风险从而保证自身获得稳定收益。

综上所述,在目前民企在PPP项目中参与度不断下降的情形下,若需保证民企在愈益规范发展的PPP项目中占得一席之地,行稳致远,需要政府培养诚信履约精神、尽快出台满足实践需要的应用性法律法规、努力改善民企融资的严峻环境;而民企自身也需不断增强自身实力、引进专业人才、通过建立全方位的风险防控体系、争取合理回报机制从而提升自身参与意愿。

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