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PPP资产交易专栏|干货满满!PPP项目绩效考核要点梳理

发布日期:2020年01月02日 点击:

作者:陆建广 济邦咨询 高级经理

引言:

PPP项目全面推行五年有余,自2017年以来绩效考核越来越成为政策制定层以及实操层关注的焦点。目前部分项目开始落地付费,绩效考核也从纸面上的方案制定进入到方案实施和结果应用阶段。据财政部综合信息平台最新月报数据统计,截止到2019年10月份,2014年以来管理库累积入库项目数9299个,累积落地项目数6104个,落地率65.6%,累积开工项目数3581个,开工率58.7%,落地和开工项目数量均已过半,如何按效付费已成为各地政府部门面临的新问题。从目前实施的情况来看,部分落地项目绩效考核存在流于形式、临时抱佛脚等诸多问题。笔者结合部分PPP项目的绩效考核实施情况,就PPP项目绩效考核相关问题随笔杂谈个人观感,不足之处请批评指正。


一  PPP项目迈入新阶段


随着财政部2017年92号文和2019年10号文等文件要求进一步规范运作PPP项目,各地进一步加强审核和规范管理,并从财政承受能力角度量化PPP项目入库标准。在前几年快马加鞭上马大量PPP项目后,各地承载新的PPP项目的财承空间已经非常有限,加之国家对于专项债的进一步放开,除了污水和垃圾等受到政策鼓励的行业,各地也更加审慎的以PPP模式推进新项目。PPP项目发展已进入新的阶段,从最初的“量变”渐渐进入到目前的“质变”,比较明显的变化主要体现在以下两个方面:一是入库、落地及开工项目的数量变化,据财政部综合信息平台历年数据统计,2017年PPP项目的新增入库数量、项目落地率和开工率分别为2864个、38.2%和42.5%,2019年10月份截止,当年新增入库数量、项目落地率和开工率分别为645个、65.6%和58.7%,项目新增入库数量明显减少,项目落地和开工率均已超过50%,项目库整体从“准备阶段”转入到“执行阶段”;二是项目关注点的变化,项目库整体状态变化导致PPP项目落地后绩效方案的实施和考核结果的应用逐渐成为各地政府面临的新挑战。


二 微观政策亟待出台


关于绩效考核相关的政策,目前主要从宏观层面提出了相关要求。然而PPP项目绩效考核是一项操作性很强的工作,结合目前绩效考核实施情况来看,因为缺乏具体微观政策指引,部分落地项目绩效考核存在流于形式、临时抱佛脚等诸多问题,绩效方案的实施和应用存在一定的主观性和随意性。PPP项目需要相关具体政策从绩效方案制定、实施到应用进行全面的规范指导。

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表1 主要政策关于PPP绩效考核的相关规定


三 绩效考核的设计


委托管理理论是研究绩效考核问题的主要方法,绩效考核产生背景主要源于专业化分工导致的企业内部以及企业与企业之间形成的委托代理关系,委托人为了实现企业或团队的目标,通过激励约束机制(契约、绩效)来保证代理人的一系列行动能够指向目标的实现。PPP项目绩效考核从方案制定、实施到结果应用理应遵循绩效考核基本的理论和方法,这些理论和方法应用到PPP绩效考核很有借鉴意义。


(一)绩效考核指标选取。PPP项目绩效考核指标的选取应把握两个原则,一是指标的来源应来自于项目目标的分解,通过项目目标划分落实到具体指标上;二是按照信息化和可控性原则选择具体绩效指标,信息化原则主要是绩效指标应涵盖项目目标信息,但要尽量避免信息重叠造成的重复考核,可控性原则是指绩效指标的选择要以考核对象能够控制为原则,如果某个指标虽然能够反映项目目标信息,但考核对象无法控制,则不宜作为绩效考核指标。


(二)绩效考核权重设计。绩效考核指标具体权重的设计有一定的主观性,主要取决于该项指标与项目目标的敏感度和关联度,笔者理解敏感度主要是指该项指标的独立性,即该项指标是否为与项目目标相关的独立指标且其他项目不具备的,比如污水厂项目的进出水水质指标就是敏感度非常高的指标,关联性指标是指与项目目标的关联程度,比如工程质量与项目目标具有相应的关联度。权重设计可以通过各指标敏感度和关联度对比,并结合经验法或专家问卷法确定。


(三)绩效考核流程完善。部分PPP项目绩效考核实施流程还不完善,一是申诉确认机制,PPP项目考核结果直接与项目公司的收入相关,若绩效考核结果出现争议,应给予项目公司合理的申诉及明确最终考核结果的确认机制;二是绩效信息跟踪机制,目前绩效考核的形式主要是结果考核,即按时间分成月度或季度或年度考核,但相应的考核指标可能需要在项目实施过程中采集信息作为绩效评价的依据,因此应明确绩效信息的跟踪机制,即绩效信息的提供主体、形式、时间等;三是绩效方案动态调整机制,PPP项目合作时间长、不确定性大,应明确相应的绩效方案动态调整机制,以符合届时项目实际情况。


(四)绩效考核结果应用。绩效考核结果应用一般会通过奖惩机制实现,但目前部分PPP项目绩效考核的结果应用呈现“有惩无奖”的状态,即考核结果主要与政府付费(可行性缺口补助)比例挂钩,缺乏相应的奖励机制,部分原因可能是考虑到未来实际操作中奖励金额从财政预算支出的可行性问题,建议完善相关项目的奖惩机制,除了与付费和金额奖励挂钩外,可以根据绩效表现通过违约信息公示、一定时期内的绩效豁免等实现非物质奖惩。 


四 挂钩比例争议犹存


关于PPP项目绩效考核结果与付费挂钩比例的问题在实施方案制定和专家评审时一直存在争议,主要源自大家对财政部2017年92号文要求“建设成本中实际与绩效考核结果挂钩部分占比不低于30%”和2019年10号文要求“建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制,不得通过降低考核标准等方式,提前锁定、固化政府支出责任”两份文件解读不一,造成实际执行中的争议。具体挂钩比例笔者不做分析,主要从绩效实施的角度做简单分析。


(一)公允考核原则。PPP项目主要应用基础设施和公共服务领域,投资回报遵循“盈利不暴利”的原则,过高的挂钩比例意味着项目公司承担较大风险,收益和风险未能实现对冲,有失公允考核原则。笔者建议针对不同的PPP项目,灵活设置绩效挂钩比例。因为同样的挂钩比例下,不同投资规模和付费周期的项目实际绩效挂钩金额可能差别很大,项目公司可能因为过度激励而寻求不当利益,或因激励不足影响项目公司提供合格的公共产品和服务的意愿,最终损害政府方利益和公共利益。


(二)对标一致原则。绩效考核方案制定的导向应该是项目目标的实现,考虑到实际绩效指标很难覆盖项目全部目标信息,过高比例挂钩可能导致项目公司只关注考核指标完成而忽略项目目标的实现。且考虑到实际执行的问题,随着大量PPP项目开始落地进入付费考核阶段,这些项目将面临能否按照政策规定和绩效方案据实评价并扣减相应比例的政府付费,若未来实际执行中所有项目都能绩效达标实现全额付费,说明绩效方案形同虚设。 


五  PPP绩效仍在路上


从2014年我国在基础设施和公共服务领域全面推行PPP模式以来,PPP运作方式逐渐成熟,管理日趋规范,随着大量项目落地进入付费期,作为PPP项目核心要素之一的绩效考核开始从纸面上的方案制定进入到了实施和结果应用阶段,如何按效付费成为业界关注的热点和重点,也是项目实际执行过程中的难点。PPP绩效考核是政府方与项目公司在合作期内建立的一套“游戏规则”,双方共同遵守“游戏规则”的结果就是政府方按效付费,项目公司获得合理回报,社会公众获得满意的公共服务。因此,一套行之有效的绩效方案事关重要,绩效考核方案制定有其专业性,需要遵循基本的规律和方法,更需要结合PPP项目特点通过实践验证并不断调整、完善和提高,目前我国PPP绩效实施才刚刚起步,PPP绩效之路任重而道远。

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