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丁化美:PPP项目的可融资性和资产可交易性

发布日期:2020年12月31日 点击:

12月25日,天津金融资产交易所PPP资产交易和管理平台联合北京市律师协会PPP研究会、中央财经大学政信研究院、中国财政科学院PPP研究所主办,北京市惠诚律师事务所承办的第二届中国 PPP法律论坛在京举行。PPP资产交易和管理平台副主任、天津金融资产交易所总裁丁化美受邀出席并作《PPP项目的可融资性和资产可交易性》主题演讲。

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以下为演讲原文,我们分享在此以飨读者。

大家好!我今天和大家交流的主题是《PPP项目的可融资性和资产可交易性》。

PPP经过七年的高速发展后,正在进入高质量发展阶段。从金融机构和社会资本的角度来看,高质量发展阶段的PPP应当具备两性:PPP项目的可融资性和PPP资产的可交易性。围绕这个主题和各位分享四个观点:

第一,中国PPP进入了持续、规范发展阶段。

作为一个有5年P龄的PPPer,我认为中国PPP事业进入了规范发展、提升运营质量的高质量发展阶段。

截止2020年10月31日,财政部PPP项目库累计入库项目9,870个、投资额15.22万亿元,总体稳中有升;其中,PPP项目落地率和开工率均超过60%且持续提升,取得了重大的成就。大部分PPP项目逐渐完成工程建设、审计决算并确认最终投资额,项目建设风险已消失且运营风险也正逐渐降低,项目正逐渐形成稳定持续的现金流,中国PPP市场已由过去重数量和发展速度的时代,步入存量项目规范发展的新阶段。PPP事业之所以持续规范发展,主要是践行了十八届三中全会第五个现代化目标要求,即“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”,把社会资本的效率机制与政府的公共管理机制有机的结合起来,促进了政府治理现代化。

经过这些年发展以后,中国PPP逐渐进入了一个增量持续发展和存量如何来健康有序运营并存的时代。如何盘活PPP项目存量资产以及规范社会资本退出,将成为社会必须关注的、关系到PPP行业能否长期可持续发展的焦点问题。如果存量PPP项目运营不能健康持续,那么增量的健康持续发展就会大打折扣。作为多层次PPP投融资市场的重要组成,PPP二级交易市场将成为产业资本和投资人交易基础设施项目资产的重要渠道之一,即将迎来显著的发展机遇。未来我们继续拥抱PPP,同时全力以赴迎接新的挑战。

第二,PPP项目应当具备可融资性。

PPP是一项创新的制度和机制,还是一种重要的金融工具,特别是PPP项目操作中,作为一种项目管理制度,是非常高明的、创新的、长远的制度安排,可以把社会资本、政府、社会各方面的资源有机通过项目制融合在一起,能保证这个项目持续快速运营。在金融方面,项目公司高度契合资产证券化中使用的一种spv特殊目的公司制度,前者便于把各参与方优势集中起来发挥作用,后者在于清晰界定权利义务,实现风险破产隔离;前者便于对PPP项目实施独立评价,后者在于作为独立融资主体,完全符合通过项目运营现金流实现直接融资,彻底摆脱通过主体评级或第三方增信间接融资困境。这是以财政部为代表的作出的前瞻性的制度安排,为PPP项目的持续运营做好了基本的制度安排和要求,提高了PPP项目的可融资性。

大型的基础设施项目,融资主要是银行贷款,而银行贷款依靠融资主体的信用、靠第三方担保措施,不符合基础设施大型公益项目持续运作的金融匹配要求,必须建立一种以PPP可持续运营为基础的,依靠PPP项目现金流量覆盖项目资金成本的制度。PPP项目要想持续发展,PPP项目融资的能力和工具必须要建立起来,否则存量PPP运营困境就在眼前。

PPP是时代背景下的伟大事业和创新,但是符合PPP需要的金融工具,目前还没找到最好的,因此必须进行创新。要看到,PPP不仅仅是一种融资和金融创新工具,更是基础设施和公共服务领域领域的公共治理模式的创新。这种创新的机理,和公募REITs和PPP ABS等金融工具的机理是完全相通的。这些工具在许多PPP项目里都可能用得上,这也是其可融资性的一种表现形式。

第三,PPP资产应当具备可交易性。

PPP资产的可交易性是PPP可持续性的前提,也是PPP高质量发展的标准。可交易性即是可定价并可实现,意味着资产价值在交易中得以变现,意味着社会资本可进可出;在交易过程中,规范的好项目会被市场机制甄别出来,实现可定价、可交易、可流动。以终为始,PPP项目资产交易结果也反过来检验PPP项目整个投资、建设、运营的效率和效果,成为一种后评价机制。只有能够通过“价值替换”才能实现价值,这是PPP高质量发展的标准。社会资本只进不出,15万亿的PPP项目就变成了堰塞湖。在第一个观点中,我跟大家分享了:中国PPP已经进入了增量和存量并存的时代;而在今天这个存量资产的时代,发掘可交易性是未来增量的基础;如果没有存量的可交易性,没有示范的效应,增量将不可持续。

我们专门去英国考察了他们的PPP二级市场,解剖了英国过去接近200年的700多个项目,每一个项目资产交易的频率有4次。最佳交易时间是进入运营期后3到4年。我们分析了PPP综合信息平台管理库的入库项目,认为有三分之一的进入运营期的项目开始进入了可交易的区间。

PPP的目标和要求是高质量发展、规范发展、可持续发展,流动性是PPP项目可持续发展的重要指标,资产交易是PPP各方实现PPP自我完善的现实需求。我们认为,评价和检验一个PPP项目是否是优质项目的标准就是资产是不是可交易:权利义务不清楚,不可交易,有纠纷,也不可交易;交易就是检验PPP是不是规范、是不是高质量,是不是可持续的;这就是以终为始,从金融市场回溯,来看清项目的标准。

现在PPP发展遇到的最大的问题也是金融问题,这些都是跟交易有关的。财政部PPP中心早在4年前对这个问题就有深入的认识,提前进行了一系列的制度安排,PPP资产交易和管理平台就是因此而提前4年设立的。我们持续为这个事情做了4年工作,全力以赴投入,就是在等待这一刻。

二级市场是PPP市场重要的组成部分,没有二级市场就不是一个完整的市场。作为多层次PPP投融资市场的重要组成,PPP二级交易市场将成为产业资本和投资人交易基础设施项目资产的重要渠道之一。建立专业的PPP项目二级资产交易市场,建立统一退出规则和配套退出机制,畅通退出渠道,将有利于增强社会资本的信心并推动PPP模式可持续发展。为增强PPP项目的流动性,提升项目价值,改善项目融资环境,吸引更多社会资本和金融机构参与PPP,我们应该“探索建立多元化、规范化和市场化的资产流转和退出渠道”,为社会资本拓宽融资渠道,盘活存量资产。

为此,我们建议:通过建立统一大数据平台,实现全国PPP资产的互联互通,统一PPP的资产交易登记、托管、清结算和信息报送,降低交易成本、合理分配市场资源、加速PPP二级市场交易的健康发展。同时利用大数据平台可以对PPP项目的全生命周期过程中的运行进行分析、评级,一方面以便于投资者更好的利用平台检索、寻找适合自己的项目,降低搜寻成本以及交易成本。

正在制定过程中的PPP条例,我们认为,也是PPP市场的重要内容;PPP条例也应该把当前二级市场的规则纳入进去,如果没有二级市场,没有社会资本的进出规则,PPP条例也将是不完整的。

PPP资产交易不仅仅是产权交易,或者说产权交易只是其中的形式,更多的是政府治理标准的转让,所以现有的产权交易制度并不完全适合PPP交易。这是我们一直以来提出的观点,而且正在做这项工作。

第四,市场化交易才是可持续发展的PPP事业的支柱。

PPP从金融角度怎么可持续,我们认为在可交易、可融资前提下有两个基本的认知——或者称之为“支柱”更为贴切,即要建立两种主体、两种制度。目前我们征集到总投资超过1000亿元的100多个项目,存在交易和融资需求。为此,我们一方面充分拓展境内资金,另一方面也在根据财政部的指示积极引进海外资金参与。

此外,我们还做了其他很多工作,比如创新一款适用于PPP模式的金融产品——PPP专项融资工具(ABI),参与建立南沙国际PPP中心,推进PPP资产数字化等。

最后我们想说,一个规范可持续、高质量发展的PPP项目,必须要有专业的运营机构。我们现在缺少专门运营PPP项目的机构。只有专业,项目收益率才能高于社会平均收益率。高于平均收益率的时候,社会资本才更有投资积极性;如果低于社会平均收益率,PPP项目就不可持续,资本进不来,也出不去,这将变成无人接力的游戏。

谢谢大家!

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