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天金所受邀参加中央财经大学「“十四五”时期中国地方政府债券市场发展线上研讨会」(附专家观点集锦)

发布日期:2020年07月03日 点击:

6月27日上午,中央财经大学组织召开「“十四五”时期中国地方政府债券市场发展线上研讨会」,天津金融资产交易所总裁丁化美受邀参加并发表题为《数字化债券时代》的主题发言。


来自财政部政府债务研究和评估中心、北京市人大预算工作委员会、中国财政科学研究院、南开大学、国融兴华投资管理集团有限公司、中国国际经济咨询有限公司、中国财经报、青岛理工大学、中证鹏元资信评估股份有限公司、中财-中证鹏元地方财政投融资研究所,以及中央财经大学财税学院的部分师生100多人参加此次研讨会。中央财经大学财税学院院长白彦锋教授和中证鹏元地方财政投融资研究所副所长王威副教授主持会议。


丁化美总裁围绕数字化债券的国内外发展及对我国的借鉴意义进行发言。(发言要点如下)


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第一、世界主要国家数字化债券探索


天金所对数字化债券持续三年的跟踪与研究发现,早在2017年,俄罗斯电信运营商Megafon便发行了5亿卢布基于区块链的无息债券,此举的重大突破在于借助区块链技术砍掉了绝大多数的发行成本,同时债券的买卖也不再需要中介,绕过了诸如高盛、渣打、汇丰、德银等传统的债券发行人。


2018年世界银行发行全球首个基于以太坊区块链网络、仅使用区块链创建和管理的区块链管理新债券工具Bondi,这也是第一个使用分布式账簿技术的全球债券,将结算时间从数天缩减至几秒,显著降低了成本。

2019年西班牙最大银行、欧洲前五大银行桑德斯银行发布首个端到端的区块链债券,并宣称这是未来主流证券通证潜在二级市场的第一步。区块链债券可有效安全地实现债券通证化,并允许在区块链上进行登记,用于完成投资的现金(链上交付与付款)和季度优惠券也已被通证化,即在区块链上以数字方式表示。减少了流程中所需中间环节,使交易更快,更有效,更简单。

2020年泰国财政部下属办公室PDMO通过区块链向公众发行2亿泰铢(约合650万美元)的储蓄债券。PDMO将使用国有银行——Krung Thai Bank(KTB)区块链平台和电子钱包发行债券,该银行的区块链平台“将使更多的人们和投资者购买债券,而无需到银行的分支机构或使用ATM机。您所需要做的就是在您的电子钱包中存入一个KTB帐户和信用卡。”

从以上全球典型国家对数字化债券的实践不难看出,未来资产数字化、债券数字化已经是大势所趋。


第二、国家治理现代化与数据要素化


中国的债券市场是一个庞大而基础的市场,从债券本身解决债券的问题相对较难,因此解决债券市场问题需从国家治理现代化与数据要素化的顶层设计纲领入手。今年国家出台《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》,明确将治理能力现代化提升到第五个国家现代化高度,同时将数据要素化作为第五要素提上日程。因此我们认为债券市场的发展需要从治理现代化和数字化方向进行研究,全要素的数据化、数据要素的产业化可以实现数据治理,数据财政,最终实现数据中国战略。


近期,天金所与清华大学等机构共同发起“粤港澳数据要素产业化联盟”,联盟旨在通过数据要素化实现智慧中国、智慧城市、智慧治理,同时也有利于推进我国数字化债券的发展。同时,我们还与清华大学共同开展了基于政府债券发行和管理平衡机制的城市全周期资金平衡课题研究,共同打造数据要素产业生态圈,推动国家数据要素战略的产业化样板,形成“数据确权、流通、交易、监管”体系,在全国复制推广。


第三、我国数字化债券的研究与探索
 

疫情加速了债券规范化管理的严峻性,同时也对地方政府债券的传统模式提出了挑战。传统债券发行有诸多痛点,包括信息孤岛、准确性和一致性难以保证、易伪造、易篡改、效率低、成本高、周期漫长复杂等。利用区块链技术的数字化债券则可实现共享账本,从而打破信息孤岛,利用共识算法提升发行公平性和发行效率,降低发行成本等。


第四、天金所与天金登的探索实践和相关建议

天金所与天金登的金融资产数字化工作历经无纸化、信息化、线上化、数字化、数智化的发展升级。这些都得益于持续的科技研投入和创新实践,天金所、天金登都是“国家高新技术企业”并获得了国家互联网信息办公室第二批区块链信息服务备案。


为了持续推进数字化实践,我们还与中国政法大学共建“中政司法存证实验室”,以实现信息数据化、数据证据化、证据法律化。我们明确了金融资产数字化技术应用行动纲领,即赋能产业、落地场景、发挥价值;发布并持续迭代《金融资产数字化技术应用标准体系》,开发上线国内首款基于区块链的供应链智能合约产品。今年,我们还发布了首份《产融数字化协同价值——基于大宗商品产业链数字化实践》白皮书,这份白皮书基于天金所在煤炭产业链数字化多年的工作实践总结,以及对未来产融数字化协同共识的思考而形成。



关于数字化债券市场建设,我有如下三点建议:


第一,从头开始、重新开始,建立数字化债券发行、运行规则体系。

第二,在全国范围内选择部分地区先行先试,进行债券数字化“沙盒试验”。

第三,建立中国自己的“中华债券链 ( China Data Bond Chain)”。




|| 精 彩 观 点 集 锦 ||



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中央财经大学副校长 马海涛

中央财经大学副校长马海涛教授认为,在“十三五”的收官之年,探讨“十四五”时期的地方政府债券市场的发展,是非常及时和必要的;政府债券可以弥补财政赤字,缓解财政资金不足;政府债券在财政政策运用的过程中,发挥作用越来越明显;当前,还应更加关注政府债券的具体使用情况。


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财政部政府债务研究和评估中心主任 王克冰

财政部政府债务研究和评估中心王克冰主任从地方政府债务管理制度体系、地方政府债券市场发展情况、“十四五”时期政策研究重点等三方面进行了主旨发言。

首先,介绍了地方政府债务管理制度体系,目前我国地方政府债务已步入规范管理的轨道。2014年修订的预算法和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》,构建了地方政府债务管理的法律制度框架,近年来按照党中央、国务院决策部署,财政部加强顶层设计,形成了覆盖地方政府债务限额管理、预算管理、风险管理、应急处置、信息公开、监督管理等的“闭环”管理体系。同时,对于地方政府违法违规举债融资行为,建立了严厉的监督问责机制。通过持续规范管理,目前地方政府债务风险总体可控,但专项债偿债压力较大,专项债纳入政府性基金预算管理,目前专项债余额已超过地方政府性基金预算收入规模。特别是专项债偿债来源主要依赖土地出让收入,目前土地出让收入在地方政府性基金预算收入中占比达到90%以上,在国家加大房地产宏观调控的背景下,土地出让收入预期收缩,专项债偿债机制急需重塑,否则风险堪忧。

其次,从中美比较的视角分析了我国地方政府债券市场发展情况。近年来我国地方政府债券市场取得了较大发展,余额规模已接近美国市政债券市场,且每年发行规模快速上升,但仍存在发行利率差异较小、发行期限结构不尽合理、二级市场活跃度不高等问题。为推进我国地方政府债券市场发展,财政部近年采取了一系列措施持续推进债券信息公开、提高定价市场化水平、促进投资主体多元化、加强中介机构监管等。

最后,提出了“十四五”时期政策研究的重点和难点,要解决明确地方政府最优举债规模、健全地方政府债务偿债机制、完善地方政府债券期限结构等问题。


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中国财政科学研究院金融研究中心主任、研究员 赵全厚

中国财政科学研究院金融研究中心主任赵全厚研究员围绕“十四五”时期地方政府债券市场发展和管理问题进行了发言。

赵全厚研究员认为,第一,“十四五”时期,地方政府债券市场发展力度较“十三五”时期其势头会更大一些。主要原因在于,地方政府债券的发展规模不断扩大,自2018年开始,地方政府专项债券承担了逆周期政策调节的工具。积极的财政政策在“十四五”时期会继续推行,地方政府在积极财政政策的参与过程中涉及面较广。当前积极财政政策的地方化色彩和显性化特征明显,在此背景下,“十四五”时期地方政府债券的发行规模不会减少。地方政府新增债券的发行规模也会呈上升趋势。

第二,厘清中央政府和地方政府的发债分工。地方政府一级市场发行规模和二级市场的交易量之间存在价差,会加剧债券一级市场和二级市场发展的不协调,流动性风险显现。

第三,从债券管理上看,要构建中国长期规范、有效的场外交易市场,防范系统性风险发生。从宏观上看,要形成预算硬约束和降低整个债券市场风险的偿还压力。让地方政府债券承担逆周期调控功能。从微观上看,要让中央债发挥传统的逆周期调控功能,地方债走向更加地方化的改革。要通过制度来置换系统性风险。避免在现金流受到冲击的条件下,出现风险倒逼机制。 


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南开大学经济学院教授 郭玉清

南开大学经济学院郭玉清教授围绕“十四五”时期如何更好发挥中央和地方政府职能,推动债务治理进行发言。传统地方政府举债融资主要依托融资平台公司和发行城投债,中央和地方政府的职能空间未能较好地协调,在积极财政政策实施后,地方政府性债务失控,风险爆发,为了管控风险,中央和地方政府必须发挥各自职能,调动各自的积极性,共同发力。

首先,在以人为本的新时期政府治理的战略导向引领下,地方政府债券的投资领域也应发生变化,要更加注重科技资本、人力资本和生态资本的投入。

其次,中央政府依托强大的政府信用,发行国债,支持重大的民生工程、区域经济增长及协同发展、全产业链布局等领域。再次,地方政府配合中央的战略需求,在新基建、民生工程、教育事业、公共卫生体系、绿色环保产业等领域挖掘适合本地的公共投资项目。

最后,建立低效项目的退出机制,提高投资效率,防范债务风险。

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中财-中证鹏元地方财政投融资研究所执行所长 温来成

中财-中证鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成教授从“十四五”时期地方经济社会发展对地方政府债券市场的需求、地方政府债券市场存在的主要问题、“十四五”时期地方政府债券市场发展的趋势三个方面发言。

首先,城镇化水平进入较高阶段,经济社会结构发生转变;地方经济社会进入高质量发展的新阶段;有效化解、缓解经济社会高速度发展时期积累的风险;十九大要求建立现代财政制度;法制政府、法治社会的水平的提升等新特征,都对地方政府债券市场的发展也提出了一些新的要求。地方政府债券市场要能够有效支持我国的新型城镇化基础设施的建设;能够支持改善环境、发展教育、医疗、养老等提高居民生活质量的各项社会事业的发展;通过债券的置换整理,化解若干年前已经积累的市场风险;能够服务现代财政制度建设的需要;随着整个社会规范化、法制化水平提高,债券市场的法治化和规范化水平也应提升。

其次,当前我国的政府债券市场存在的主要问题。例如,过度追求GDP增长模式,这与当前追求高质量的发展是不符的;价格形成机制不合理,地方政府债券的发行价格以国债利率为参照,未能反映地方政府本身的项目风险;专项债券市场存在风险,专项债发行的基本原则是项目的融资和收益是匹配的,但是现实中地方政府虚增收入、虚增覆盖倍数、中介机构造假等情况的存在,使得项目存在潜在风险;国债发行与地方政府债券发行的协调工作有待加强,处理好中央和地方政府的关系;政府债券市场管理法制化水平低,当前依靠财政部、人民银行和证监会等主管部门发布的一些部门规定来维持债券市场发展,法制化水平不高。

最后,对“十四五”时期,地方政府债券市场的未来走向做出分析和判断,主要包括:发行绿色债券等新型地方政府债券支持社会高质量发展;进一步完善地方政府债券市场的价格形成机制;发展地方政府债券的期货业务,多途径分散市场风险;建立国债、地方债及政策性银行债券的发行协调机制;加快推进地方政府债券规范化、法制化的发展水平。


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国融兴华投资管理集团有限公司董事长 杨建荣

国融兴华投资管理集团有限公司杨建荣董事长从如何规范第三方服务机构和地方政府专项债与PPP融合这两个问题进行发言。

第一,约束和规范第三方服务机构。依托行政管理部门,如科研单位、科研院所的力量共同约束和规范第三方服务机构。建立服务机构库、完善诚信机制,促进地方政府专项债的良性发展。

第二,从研究动因、发展难点、政策实践、融合模式、存在问题这几个方面,分析地方政府专项债与PPP的融合。通过地方政府专项债解决部分项目建设资本金或提供债务性资金,通过PPP模式提高运营效率,两者共同协作,推动地方基础设施及公共财产的提供。当前PPP有关的各项法律的衔接有了重大进展。专项债和PPP的融合,可以在基础设施投资及公共服务等方面发挥倍增效应。同时,可以撬动社会投资发挥协同和加力的效应。结合山东省成功的模式分析了专项债和PPP融合是可行的。建议将PPP入库作为政府项目的一项前置的工作。在回报机制上进行严格的切分,分账管理、割裂风险。建议综合考虑PPP项目回报周期、项目预计收益和融资期限、还本付息的匹配度,合理延长一些专项债的期限。


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中国国际经济咨询有限公司政府业务事业部总经理 周勤

中国国际经济咨询有限公司政府业务事业部周勤总经理围绕地方政府专项债发行管理过程发言。

首先,地方政府专项债券在当前的经济和金融环境下,发挥了积极作用。有利于规范地方政府融资,加强地方政府债务管控,降低地方政府融资成本;明晰政府投资项目的导向,提倡公益性和收益性的平衡;专项债资金发挥稳定政府投资、对抗疫情冲击的作用;增强民间投资信息,多渠道筹措地方政府基建资金来源;加强财政资金的杠杆效应。

其次,地方政府专项债券发行和管理过程中,要在申报周期、项目申报、还款来源、基金管理和弹性调整等方面,完善地方政府专项债券的发行机制。例如,在项目层面,以往发债主要考虑收益和还款来源,现需要以项目的持续收益来偿还项目的前期举债。要加强项目的前期论证,全面考虑短期和长期收益。在项目的申报周期上,要将基础工作和资金获取的必然性关联起来。从还款来源的角度看,披露全面、真实、有效的项目使用资金。

最后,提出加强地方政府专项债券发行组织上的计划性、预见性和常态化;推动各部门之间的联动;地方政府提前做好压力测试,整合地方政府资源;加强债券资金的监管;发挥真正有效的第三方专业中介市场的作用的相关建议。


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青岛理工大学地方债务研究中心主任 刁伟涛

青岛理工大学地方债务研究中心刁伟涛主任围绕地方政府债券市场的分类管理、限额管理和信息公开三个方面进行发言。

第一,地方债务的分类管理在很多方面体现不够明显。债券发行主体集中在省级政府,用债主体大都集中在地市和区县政府,因此,借用不统一,会带来省级政府的隐性担保问题、发行利率高低不同,不能很好地体现项目对应的质量和风险、偿债机制链条过长导致偿债风险。

第二,专项债券的限额管理方面,专项债券的项目具有对应的项目收益。因此,风险防范应更加关注项目本身的安全性。对于专项债券可否逐步取消限额分配管理,用项目的收益约束规模。

第三,地方债务的相关信息有待进一步公开,推进地方政府资产信息的公开。加快制定全额发生制、政府综合财务报告的公开治理,提升地方债券发行定价的市场化水平。



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中证鹏元资信评估股份有限公司研发部研究员 吴志武

中证鹏元资信评估股份有限公司研发部吴志武研究员围绕我国政府债券的重要变化进行发言。

首先,政策基调发生变化。政策基调从加强地方政府债券管理、规范地方政府举债和防范地方政府债务风险转向了扩大内需、促进有效投资。

其次,专项债券使用发生变化。明确重点领域方向、可以作为资本金使用、明确用于基建项目,不得用于土储等地产领域、明确发展职责。

最后,置换债券用途发生变化。符合规定的,可以将地方政府债券置换隐性债务。要明确发债职责,财政部门作为债券主管部门,负责项目审核、债券发行工作。



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北京市人大预算工作委员会副主任 刘星

北京市人大预算工作委员会刘星副主任从预算监督管理的角度,分析了地方政府债务存在的问题。

第一,在政府预算的执行过程中,政府职能部门存在统筹和协调性不强的问题,相关项目的筹备和准备不充分。在预算管理、预算监督中,政府部门需要建立滚动项目库机制,做实项目库,规范管理项目。

第二,对地方政府债务的监督和预算进行统筹测算。目前,地方政府债务的监管与预算管理体系,没有建立起互通模式。

第三,偿债机制的主体和申报主体存在不一致的情况。建议地方各级政府部门结合十四五规划的编制和做实十四五行动方案各类项目,加强政府投资项目的筛选和统筹,运用好预算内资金、地方专项债以及社会资本,在过紧日子的大背景下,发挥好积极财政政策的调控作用。








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