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专家解读PPP“桂十条”(附:《广西PPP项目投资指南》)

发布日期:2020年03月23日 点击:

PPP资产交易和管理平台以“为PPP各方提供一站式资金解决方案”为使命,持续关注行业和市场的发展动态。日前,广西发布“桂十条”引发行业关注,被誉为是PPP行业的一缕春风。上海市锦天城律师事务所高级合伙人刘飞律师、PPP资产交易和管理平台规则专家委员会专家撰文对“桂十条”中的实效措施和创新亮点进行解读,PPP平台战略合作伙伴明树数据《广西PPP项目投资指南》也重磅出炉,小编将这些重磅资料整理在此与读者共享。

原标题:《“忽如一夜春风来”—广西重磅出台“桂十条”,重启PPP大潮》

作者:刘飞 上海市锦天城律师事务所高级合伙人

方帅 上海市锦天城律师事务所律师

1. 优化工作机制,设立领导小组、配备专班专人、组织联评联审

PPP项目的准备和实施涉及到多个政府部门的协同合作,为优化工作机制、加快推进效率,PPP桂十条提出以下要求:

1. 全区各级人民政府成立由分管负责人担任组长的加快推进PPP工作领导小组。该等规定确立了地方政府PPP工作领导小组制度,同时规定了PPP工作领导组长的级别,有利于PPP工作的统筹协调。

2. 自治区、设区市组建 PPP 工作专班,县(市、区)落实PPP工作专人。要求地方政府给PPP项目配备了专班或专人,明确了PPP工作的专人负责制,保障了PPP工作开展的有效性和连续性

3. 全区各级财政、发展改革部门及相关行业主管部门牵头会同其他有关职能部门组成联评联审工作小组,召开联审工作会议,对PPP项目实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证、采购文件、PPP协议(合同)相关文本等进行联合评审。联合评审的机制有利于各主管部门的充分沟通协调,也有利于缩短PPP项目的审批流程、提升PPP项目的推进效率。

2. 点面结合,突出推进重点,聚焦关键领域

根据规定,PPP桂十条优先支持交通运输等基础设施、城镇综合开发、生态保护、教育、医疗卫生、水利、旅游、养老、文化、体育等重点领域有一定收益的公益性项目,突出了重点和关键领域。

同时,PPP桂十条进一步强调在污水、垃圾领域全面实施 PPP 模式,响应了四部委关于“政府参与的新建污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式”[1]的要求。

此外,PPP桂十条还要求有序推进存量项目转型为PPP模式,利用 PPP 模式盘活存量资产,促进地方发展。

3. 提升实施能力,做好项目储备

为提升各级地方政府实施PPP项目的专业能力,PPP桂十条规定自治区财政厅、发展改革委牵头开展分片区一对一指导,特别是对PPP 发展薄弱、尚无项目推进的地区,自治区组织专家、咨询机构和金融机构等对接辅导,协助各地区进行项目规划、筛选和储备,指导解决项目推进难题。

为保障PPP模式持续发力,PPP项目有序开展, PPP桂十条要求各级地方推动形成“远近结合、梯次接续”的项目开发格局,同时要求全区各级财政、发展改革部门要会同本级各行业主管部门对潜在的PPP 项目进行评估筛选,制定项目年度和中期开发计划,原则上2020年底前各县(市、区)至少应有1 个PPP 项目纳入项目库。

4. 平等合作,鼓励探索创新

PPP不息,创新不止。PPP作为一种基础设施领域新的投融资模式,打破了以往完全依赖政府投入并由政府全部负责提供公共产品和服务的思维,本身就是投融资模式创新的结果。PPP 的发展既要守正,也要创新,守正是PPP创新的前提和条件,而创新则是PPP价值推动的主要因素。

PPP桂十条要求“项目实施机构要在平等合作的基础上,积极探索新模式,在政策允许、风险可控的前提下创新合作方式”。在规范、平等的基础上,鼓励“新模式”、“创新合作方式”,有利于进一步提升PPP项目实现基础设施服务的物有所值的目标。

5. 全方位政策支持,助力PPP落地

为加大各级地方政府推动PPP工作的动力,提升社会资本参与PPP项目的信心,助力PPP落地,PPP桂十条推出了多项实际的支持举措:

1. 适度降低资本金要求:在政策允许范围内适度降低项目资本金比例。

2. 加快审批程序:全区各级行政审批职能部门应按规定的最少工作日快速办结PPP 相关审批事项。加速项目入库申报审核,项目实施机构应于PPP项目实施方案获批之日起2个工作日内提请纳入财政部 PPP综合信息平台项目管理库及国家发展改革委全国PPP项目信息监测服务平台。自治区财政厅、发展改革委应于5个工作日内完成审核,每月底前确保当月提交的入库申请全部审核完毕。

3. 保障项目用地和落实税收优惠:加强项目用地保障,优先保障PPP项目用地。依法依规给予PPP项目相关税收优惠政策。

4. 加大财政扶持:PPP桂十条通过间接融资补助的方式,对规范落地的PPP项目给予项目单位建设期贷款贴息,贴息期限不超过2年(自首笔贷款提取日起24个月),单个项目年度贴息最高不超过200万元。通过直接融资补助的方式,对在2020-2022年期间通过发行企业债券、公司债券、中期票据及资产证券化产品等方式实现市场化直接融资的PPP项目,按照年度实际发行金额的1.5%给予一次性补助,单个项目补助最高不超过200万元。

6. 服务疫情,开设绿色通道

为了服务疫情防控需要,本着“急事急办、特事特办”的原则,PPP桂十条为优先服务好疫情防控项目的入库和储备开设了绿色通道。PPP桂十条要求自治区财政厅对疫情防控项目入库申请按照即报即审、合规即发的原则,于2个工作日内完成审核,该等要求还直接呼应了全国PPP综合信息平台(新平台)[2]的运营需求。同时,PPP桂十条要求因疫情对PPP项目合同履行产生影响的,社会资本方确无过错的,政府方在考核时可予以适当免责或补助。

7. 奖优罚劣,发挥示范引领

为保障政策落地,PPP桂十条规定根据各级地方政府推进PPP工作的成效实行“奖优罚劣”的制度,即“对推广PPP模式工作有力、社会资本参与度较高的市、县(市、区)予以通报表扬,在转移支付和政府债券资金安排等方面予以倾斜;对工作开展不力的地区进行检查督导、约谈、通报、限期整改等,在转移支付和政府债券资金安排等方面采取约束性措施”。该等“奖优罚劣”的规定,有利于增强各市、县规范实施PPP项目的责任感,激发各市、县规范开展PPP工作的动力、活力和创造力。

8. 坚持规范实施,严守政策红线

在提出加快推进PPP工作的各项举措的同时,PPP桂十条同样强调了坚持规范实施、严守政策红线的原则。PPP桂十条强调应将PPP项目绩效目标落实情况作为政府付费或可行性缺口补助预算申请的前置条件,把PPP项目的财政支出责任与绩效评价结果挂钩;并再次重申了对PPP项目财政支出责任进行严格风险管理和控制的规定。

结语

有效利用PPP模式的能够在某种程度上解决基础设施面临的诸多挑战已是国际共识,规范实施的PPP模式能够缓解政府财政资金不足,并能提升公共服务的供给效率。在面临“经济增速放缓”、“减税降费”、“严控地方政府债务”等经济和政策原因引发的地方财政收入减少、融资手段受限的多重压力下,各级地方政府为保持经济增速、实现经济社会发展的目标,依然需要合法合规的前提下,多渠道、多方案、多举措提升基础设施的投资力度和公共服务的有效供给。因此,有效利用PPP模式、加快推进PPP工作对各级地方政府而言是势在必行、也是当务之急。

值此大背景之下,PPP桂十条应运而生,可以说是恰逢其会、恰逢其时。PPP桂十条中各项加快推进PPP项目的务实举措不仅将给广西省PPP项目的推进工作注入新的动力,也能给其它省市的PPP项目推进工作带来新的启发和有价值的经验。

“忽如一夜春风来,千树万树梨花开”,这股PPP的春风必定为疫后略显萧条的中华大地带来新的生机。

[1] 参见四部委《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》(财建〔2017〕455号)。

[2] 参见《关于全国PPP综合信息平台(新平台) 上线运行的公告》(财政企函〔2020〕2号)。


以下为政策原文


广西进一步加快推进PPP 工作促进

经济平稳发展十条措施

(桂政办电〔2020〕49号)


为深入贯彻习近平总书记关于坚决打赢疫情防控阻击战指示精神、全面落实中央和自治区“六稳”工作部署,加快政府和社会资本合作(PPP)模式在我区的推广运用,补齐基础设施短板,推动经济高质量发展,统筹做好稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险、保稳定各项工作,制定以下措施。


1. 强化组织领导,压实主体责任

全区各级人民政府成立由分管负责人担任组长的加快推进PPP工作领导小组,建立政府统一领导、项目分级管理和行业主管部门分工负责机制。各市、县(市、区)人民政府对本地区PPP 项目落实负主体责任。财政、发展改革部门牵头开展项目统筹规划、综合协调等工作。各行业主管部门负责制定本地区本行业推广PPP 模式工作方案,储备、筛选、策划、发起PPP 项目,组织或指导项目实施机构按程序开展PPP 项目可行性论证,编制项目实施方案和相关报告,做好项目报批、采购、执行、监督等工作。自治区、设区市组建PPP 工作专班,县(市、区)落实PPP 工作专人。


2. 突出推进重点,聚焦关键领域


重点推进交通运输等基础设施、城镇综合开发、生态保护、教育、医疗卫生、水利、旅游、养老、文化、体育等重点领域PPP项目,优先开展有一定收益的公益性项目。政府参与的新建污水、垃圾处理项目要全面实施PPP模式,有序推进存量项目转型为PPP模式,未有效落实全面实施PPP要求的项目,原则上不予安排相关预算支出。政府债务负担比较重的地区应将PPP作为提升基础设施和公共服务的一项重要方式,利用PPP 模式有序盘活存量资产,促进地方发展。


3. 强夯实基础工作,抓好项目培育


加强PPP项目储备,扎实做好前期论证,加快完成项目推进的各项准备工作,推动形成“远近结合、梯次接续”的项目开发格局。

全区各级财政、发展改革部门要会同本级各行业主管部门对潜在的PPP项目进行评估筛选,制定项目年度和中期开发计划,原则上2020年底前各县(市、区)至少应有1 个PPP 项目纳入项目库。自治区财政厅、发展改革委牵头开展分片区一对一指导,特别是对PPP发展薄弱、尚无项目推进的地区,自治区组织专家、咨询机构和金融机构等对接辅导,协助各地区进行项目规划、筛选和储备,指导解决项目推进难题。全区各级行业主管部门要研究项目的市场参与点与合作点,坚决摒弃项目资金完全依赖政府投入的思维,挖掘项目的潜在市场和经营价值。各项目实施机构要在平等合作的基础上,积极探索新模式,在政策允许、风险可控的前提下创新合作方式。


4. 优化工作机制,组织联评联审


全区各级财政、发展改革部门及相关行业主管部门牵头会同其他有关职能部门组成联评联审工作小组,召开联审工作会议,对PPP项目实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证、采购文件、PPP协议(合同)相关文本等进行联合评审。根据联合评审意见,发展改革部门出具PPP项目可行性论证和实施方案审查意见,财政部门出具物有所值评价报告和财政承受能力论证报告审查意见。联合评审通过的项目应立即提请本级人民政府审批,出具实施方案批复文件。


5. 开设绿色通道,服务疫情防控


优先服务好疫情防控项目的入库和储备,充分利用信息平台提高服务效率,开设绿色通道,急事急办、特事特办。自治区财政厅对疫情防控项目入库申请按照即报即审、合规即发的原则,于2个工作日内完成审核。因疫情对PPP项目合同履行产生影响的,合同双方应积极友好协商解决;涉及工期延长、运营期暂缓或延迟履行其他合同义务等情况造成的损失由双方分担,参照PPP 项目合同中不可抗力相关条款执行。社会资本方确无过错的,政府方在考核时可予以适当免责或补助。


6. 加强政策支持,营造合作环境


全区各级行政审批职能部门应按规定的最少工作日快速办结PPP相关审批事项。在政策允许范围内适度降低项目资本金比例。加速项目入库申报审核,项目实施机构应于PPP 项目实施方案获批之日起2个工作日内提请纳入财政部PPP 综合信息平台项目管理库及国家发展改革委全国PPP项目信息监测服务平台。自治区财政厅、发展改革委应于5个工作日内完成审核,每月底前确保当月提交的入库申请全部审核完毕。鼓励金融机构在监管政策允许范围内对PPP项目给予差异化信贷支持,对脱贫攻坚等国家重点支持领域的PPP 项目贷款给予适当优惠条件。加强项目用地保障,自然资源管理部门要积极协调优先保障PPP 项目用地,如涉及土地招拍挂相关工作可与PPP社会资本方招标、评标等工作同时开展。PPP项目依法依规享受企业所得税、增值税、耕地占用税、土地使用税等税收优惠政策。


7. 加大财政扶持,强化引导激励


加大扶持力度,对区内PPP 项目在3年内发生的融资成本按照据实结算的方式予以补助支持。

(一)间接融资补助。对规范落地的PPP项目从银行类金融机构获得固定资产投资贷款、且项目首笔贷款在2020—2022年期间提取的,根据年度实际提款规模,自治区财政按结算年度最后一次公布的5年期以上贷款市场报价利率(LPR)的50%给予项目单位建设期贷款贴息,贴息期限不超过2年(自首笔贷款提取日起24 个月),单个项目年度贴息最高不超过200万元。

(二)直接融资补助。支持PPP项目公司或社会资本方进行直接融资。对PPP项目在2020—2022 年期间通过发行企业债券、公司债券、中期票据及资产证券化产品等方式实现市场化直接融资的,自治区财政按照年度实际发行金额的1.5%给予一次性补助,单个项目补助最高不超过200万元。


8. 强发挥示范引领,实行奖优罚劣


持续开展PPP 项目选树典型、推广示范工作,自治区财政厅、发展改革委组织征集经典案例并推广展示,分行业总结PPP 项目运作经验,增强项目信息披露,为更多项目运作提供参照。实行“奖优罚劣”,对推广PPP模式工作有力、社会资本参与度较高的市、县(市、区)予以通报表扬,在转移支付和政府债券资金安排等方面予以倾斜;对工作开展不力的地区进行检查督导、约谈、通报、限期整改等,在转移支付和政府债券资金安排等方面采取约束性措施。


9. 强遵循绩效导向,强化督查考评


2020年起对PPP 改革推进情况和污水、垃圾处理等领域开展全面实施PPP 情况绩效评价,建立健全纵横交叉、存量与增量兼顾的指标体系。对重点领域和重点PPP 项目开展情况进行督查。采取自评估、第三方评估、社会调查等方式加强对PPP 实施效果的评估。对督查和评估反映出来的问题要列出清单、明确整改责任、限期挂账整改。将PPP 项目绩效目标落实情况作为政府付费或可行性缺口补助预算申请的前置条件,把PPP项目的财政支出责任与绩效评价结果挂钩,落实按效付费,形成对社会资本的正向激励和倒逼机制,确保公共利益最大化。


10. 强坚持规范发展,严守支出红线

坚持必要、可承受的财政投入和利益共享、风险共担原则,严禁政府通过承诺项目全部风险或承诺偿还项目债务的方式违法违规变相举债。健全PPP 项目财政支出责任监测和风险预警机制,实行动态监测,对财政支出责任占比超过5%的地区不得新上政府付费项目(污水、垃圾处理等依照收支两条线管理、表现为政府付费形式的PPP 项目除外),对财政支出责任占比超过7%“预警线”的地区进行风险提示,对超过10%“红线”的地区严禁新项目入库,并采取约谈、函询、暂停入库、限期整改等措施,确保控制在“红线”以内。


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