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天金所:为PPP再融资营造良好的市场环境

发布日期:2019年11月22日 点击:

建设开放、透明、公平的PPP二级市场,为中国PPP注入新的活力


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以下内容来自《新理财》报道文章,原文标题为打造PPP再融资的最优市场环境》新理财记者 曹月佳。



PPP的发展在经历了一些波折后已迈入了 高质量发展阶段,但亟解的融资难题一 直阻碍着PPP项目的可持续发展。具有可交易性、流动性的项目才是吸引社会资本和金融机构参与的优质资产。因此,营造PPP再融资的市场环境,提高PPP项目的流动性对于解决PPP融资难题意义重大。但是,我国二级市场发展尚处于早期阶段,PPP二级市场更是刚刚起步,打造开放、透明、公平的PPP二级市场还需要政策层面、监管层面、金融机构形成合力,打造PPP项目再融资的最优市场环境,为PPP高质量可持续发展保驾护航。


PPP二级市场建设意义重大

目前,建设PPP二级市场的重要意义已得到政府层面的充分肯定,在2019第五届中国PPP发展(融资)论坛之“资产流动性-再融资”分论坛上,国务院参事室公共政策研究中心理事长胡本钢指出:“丰富和完善开放、透明、公平的PPP二级市场,建立多元化、市场化、规范化和风险可控化的资产流转和退出渠道,一是有助于社会资本盘活存量资产,持续优化资金安排,更好实现PPP业务资金平衡和良性循环,更好推进项目;有助于提升PPP项目价值和品牌,吸引更多社会资本和金融机构参与PPP,增强PPP项目的流动性,改善项目融资环境,为中国PPP注入新的活力。

二是通过资产交易等方式充分发挥市场对PPP项目的评价作用,可以促进提高项目质量、政府诚信、政府预算管理能力,促进PPP项目规范实施和如期完成;更重要地是使市场在资源配置中起决定性作用,更好发挥政府作用,活跃和充实社会主义市场经济。

三是PPP二级市场的发展,将导致更多合格运营商参与PPP项目或者提高参与程度,有利于培育和壮大国内合格运营商力量;完善中国PPP当前建设商占据绝对主导地位的社会资本结构;解决PPP项目全生命周期运营环节薄弱的问题,实现PPP的高质量发展;更重要地是加快中国经济基础设施和社会活跃基础设施的高质量建设,使中国人民有获得感、幸福感。”


完善规则与机制突破

我国PPP二级市场的总体规模还十分有限,在二级市场的建设中也面临诸多问题。天津市互联网金融协会会长、原人民银行天津分行副行长李文茂在论坛上指出,我国PPP项目信息透明度较低,投资人的利益无法得到有效保障;PPP项目中存在的绩效考核风险在一级与二级市场投资人间的分配机制尚不明确,可能在风险发生时产生相应的利益纠纷;在公有制条件下,PPP二级市场交易会涉及企业国有资产交易,可能会产生国有资产流失等一系列问题还阻碍着PPP二级市场的发展。上述问题产生的根源在于监管规则与交易规则的不确定,而完善各项规则就是PPP二级市场建设的关键点。首先应制定项目信息实施披露机制,维护投资人的合法权益;二是针对投资人间风险分配不明确问题,应制定一级与二级投资人绩效考核风险分配约定机制,在交易时对风险分配方式及比重进行约定,避免发生相关纠纷;三是针对企业国有资产交易的特殊性,制定针对企业国有资产的专门交易机制,防止国有资产的流失。

李文茂同时指出,中国PPP二级市场发展还需要突破政策及体制方面的约束。首先从监管政策角度来看,中国人民银行等4部门在2018年4月发布了《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》,该意见对投资期限的匹配性提出了严格要求。PPP项目期限一般较长,在该意见的要求下,大部分中短期投资者难以进入PPP领域。而目前来看,我国PPP市场中长期投资人尚不具备规模,在大部分中短期投资者被排除在外的情况下,有相当部分的融资需求将无法通过PPP市场得到满足。针对这一点,监管当局可以考虑对符合政策导向、服务于实体经济和基础设施补短板领域的融资产品实施过渡性的政策安排,以满足相关融资需求。二是从政府干预的角度来看。为保证项目建设与运营质量,政府部门一般对PPP项目股权变更、退出机制进行一定的约束,例如在涉及股权转让或社会资本方变更前需要政府同意,这些做法对PPP二级市场的灵活交易形成了制约。针对这一点,政府部门可对不同项目采取不同的策略:对于重点项目,政府部门可延续之前的做法,对股权转让、退出等行为进行严格把关;对于其他项目,只要对项目建设和运营不产生影响,政府部门应不对股权变更等实施过多的干预。


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法制是最好的营商环境

提高PPP资产的流动性,提升再融资能力,急需加强法制的保障。中国国际经济贸易仲裁委员会仲裁院副院长赵健认为法制是最好的营商环境。他在论坛上提出了五方面建议:一是立法推动PPP高质量发展,有必要提高PPP资产的流动性和再融资能力,立法层面应该对此留有空间,有所反应。二是政府作为,政府在PPP项目中具有双重身份,既是平等合作方,又是行政管理者。作为平等政府合作方应该尊重契约,信守承诺,而作为管理者更应该严格依法行政,建设法治政府和诚信政府,树立严守合同的良好形象。三是裁判保障,合同是市场化配置资源的主要方式。PPP资产流动性和再融资都将通过一系列具体的合同行为来完成。在审理这类合同纠纷时,无论是人民法院还是仲裁机构,作为裁判机关都应当坚持鼓励交易的原则,充分尊重当事人意思自治,保持司法和仲裁的谦抑性,对PPP资产流动和再融资创新的交易模式保持开放性和包容性。四是企业合规是企业的核心生命力,在设计具体产品具体项目交易中,应着重加强规范性合法性的审查,加强对受让方二级市场投资方的资格审查,加强与仲裁法、招投标法、国有资产转让等法律法规之间的协调,避免出现合同违反我国法律法规强制性规定,特别是效力性强制性规定情形的出现。五是合同协调,PPP是一个复杂的合同体系。PPP资产交易合同和再融资合同要注重衔接,避免合同冲突,以保障交易的顺利进行。

他同时指出,以仲裁的方式更加有利于PPP资产流动和再融资争议的解决。我国《仲裁法》明确规定,仲裁委员会独立于行政机关(第14条),仲裁依法独立进行(第8条),选择独立公正的仲裁机构解决PPP争议,有利于避免不必要的地方干预,平等保护各方合法权益,维护和提振社会资本方的信心。


引入国际资本繁荣市场

今年7月,国务院金融稳定发展委员会办公室发布《关于进一步扩大金融业对外开放的有关举措》,更大程度、更大便利地欢迎外资参与中国金融市场。国务院国资委研究中心处长、副研究员吕汉阳认为,在当前金融开放的政策环境下,我国PPP领域应该抓住这一机遇,以极大的开放姿态积极对接国际资本投资进入中国PPP市场。

他表示,PPP项目融资的特性主要是长期、稳定、大规模、低风险、低收益,这适合匹配成熟、稳健的资金与大企业。在西方发达国家,参与PPP项目投资的主流资金是社保基金、养老金、保险和家族信托基金。我国由于资本市场发育深度不够,此类成熟资金不足,国内市场的资金要么停留在过去两位数GDP快速增长背景下高收益的迷恋中,要么沉迷于希望短、平、快的“赚快钱”思维中。中国PPP项目存量资产不乏优质项目,增量也有很大空间,成熟的国际资本需要投资机会,做好供需匹配平台和机制,有益于我国PPP二级市场的繁荣,也有益于国内资本在开放竞争中成长。


用证券化推动PPP项目流动

天风证券总裁助理、大湾区管理总部联席总经理兼结构金融部总经理刘焕礼认为,证券化作为一个标准的金融工具在PPP资产交易领域一定大有可为。他在论坛中表示,首先,证券化作为相对比较成熟的金融工具能够倒逼PPP项目走向规范;二是证券化产品在周期上能够匹配PPP项目周期长的特点,一定程度上能够解决社会资本方的期限错配问题;三是通过证券化来连接资本市场,一定程度上能够引导或者降低PPP参与方的资金成本。但目前PPP证券化面临项目增信难、程序复杂等问题,建议一是在PPP项目中嵌入资产证券化要求,提高项目规范和市场化程度;二是通过科技手段、强化中介机构勤勉尽责等,提高资产透明度和信息披露的充分性;三是提高机构资金参与的积极性,鼓励更多主体参与。把这些问题在实践层面解决掉,才能够利用证券化金融工具推动PPP项目的流动。

交易平台实现资产流动的良性循环

中融国际信托有限公司总裁助理、北京中融鼎新投资管理有限公司董事长高全在论坛上指出:“如果没有交易平台形成出口,就没有资产交易流动的机会。项目在经营过程中对资金的需求会发生变化,如果给社会资本创造一个退出的机会,对于后进入的资本也会产生积极的影响,最终形成良性循环。只有资产流动性成为通路,才能形成高质量发展的动态呼吸。”

由此可见,PPP资产交易平台对于提高PPP资产流动性有着关键作用。目前,我国已搭建PPP资产交易和管理平台,据PPP资产交易和管理平台副主任、天津金融资产交易所总裁丁化美在论坛上介绍,为了促进中国PPP二级市场发展,财政部等各部门分别从资产交易、资产证券化等多个方面进行改革创新。天金所PPP平台应时而生,成为全国首个专门的PPP资产交易和管理平台,致力于在全国范围内为PPP行业各方提供一站式资金解决方案和服务。

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